II GSK 381/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1678/19 w sprawie ze skargi Spółki A na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od Spółki A na rzecz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1678/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą"), uchylając zaskarżone postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] maja 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Ponadto WSA zasądził od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz Skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] września 1996 r. Skarżąca (wówczas działająca pod firmą Spółka B) uzyskała zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej zwanej "SSE"). Zezwolenie zostało udzielone do [...] lutego 2016 r. Pismem z 11 kwietnia, które wpłynęło do organu 13 kwietnia 2016 r. Skarżąca (wówczas działająca pod firmą Spółka C) wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia przez zmianę brzmienia jego pkt I z "zezwolenie udziela się do dnia [...] lipca 2016 roku" na "Zezwolenie udziela się na okres funkcjonowania [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej", ewentualnie o wykreślenie z zezwolenia sformułowania "Zezwolenie udziela się do dnia [...] lipca 2016 roku". Decyzją z [...] lipca 2016 r. Minister Rozwoju odmówił wnioskowanej przez Skarżącą zmiany, uznając że w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 482; dalej zwanej "ustawą o sse") zmiana ta jest niedopuszczalna, gdyż skutkowałaby zwiększeniem pomocy. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2016 r. Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję z [...] grudnia 2016 r. WSA wyrokiem z 8 lutego 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 579/17) uchylił decyzje z [...] grudnia 2016 r. i z [...] lipca 2016 r. WSA uznał m.in., że zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.), jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. WSA przyjął, że wniosek Skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpoznanie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z uwagi na to WSA uznał, że organ odmawiając Skarżącej zmiany zezwolenia w sposób opisany we wniosku, dopuścił się naruszenia zarówno wskazanego przepisu, jak i zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 kpa i art. 7 in principio kpa. Minister Przedsiębiorczości i Technologii złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA z 8 lutego 2018 r. Wyrokiem z 6 lutego 2019 r. (sygn. akt II GSK 1646/18) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sad Administracyjny m.in. podzielił pogląd, że art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany terminu obowiązywania zezwolenia. Zaznaczył, że ustawa o sse nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie ustawy o sse. Pismem z 4 kwietnia 2019 r. Skarżąca, działając na podstawie art. 122f § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "kpa"), złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy - zgodnie z wnioskiem z 11 kwietnia 2016 r. o zmianę zezwolenia nr [...] z [...] września 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE. Skarżąca stwierdziła, że w obrocie prawnym ex lege funkcjonuje "milcząca" akceptacja organu zmieniająca ww. zezwolenie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy przez przedłużenie jego obowiązywania na okres funkcjonowania SSE. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii odmówił wydania zaświadczenia. Uznał, że art. 122a § 1 kpa wymaga do przyjęcia dopuszczalności milczącego załatwienia sprawy przepisu szczególnego, a brak takiej regulacji w przepisie szczególnym wyłącza przyjęcie, że sprawa została załatwiona milcząco. Zdaniem organu, w tej sprawie nie ma możliwości zastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, bowiem nie istnieje przepis szczególny ustawy materialnoprawnej, który expressis verbis stanowi o załatwieniu przedmiotowej sprawy milcząco. Organ uznał, że brak takiej regulacji w ustawie o sse wyłącza przyjęcie, że sprawa została załatwiona milcząco, a wobec tego nie ma możliwości poświadczenia tego faktu w drodze zaświadczenia. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej zwanej "ustawą o zmianie kpa") do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym, Zdaniem organu, skoro niniejsze postępowanie zostało wszczęte 13 kwietnia 2016 r., a ostateczna decyzja została wydana [...] grudnia 2016 r., to ze względów proceduralnych nie mają zastosowania przepisy o milczącym załatwieniu sprawy wprowadzone ustawą o zmianie kpa. Organ uznał, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania również art. 217 kpa. Stwierdził, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie potwierdza informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. Zdaniem organu, intencją Skarżącej jest potwierdzenie zaistniałego stanu faktycznego i prawnego określonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2019 r. (sygn. akt II GSK 1646/18). Organ uznał, że nie jest uprawniony poświadczyć na podstawie art. 217 kpa sytuacji prawnej przedsiębiorcy określonej zezwoleniem na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE, wnioskiem o jego zmianę oraz wspomnianym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem wydanie zaświadczenia stanowiłoby potwierdzenie interpretacji stanu prawnego, a do tego organ nie jest uprawniony na postawie art. 217 kpa. Skarżąca złożyła do WSA skargę na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] maja 2019 r. WSA uwzględnił skargę. Zdaniem WSA, postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia zainicjowane wnioskiem Skarżącej z 11 kwietnia 2016 r. (które wpłynęło do organu 13 kwietnia 2016 r.) zakończyło się tzw. milczącą zgodą organu na podstawie wówczas obowiązującego art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. WSA stwierdził, że zostało to potwierdzone prawomocnym wyrokiem WSA z 8 lutego 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 579/17) i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2019 r. (sygn. akt II GSK 1646/18), którymi organ jest związany na podstawie art. 170 ppsa. W ocenie WSA, jakiekolwiek podważanie przez organ poglądu prawnego wyrażonego w powyższych orzeczeniach jest naruszeniem zarówno art. 170 ppsa, jak i art. 153 ppsa. WSA wskazał, że co prawda sprawa z wniosku Skarżącej z 11 kwietnia 2016 r. została pozytywnie zakończona na skutek tzw. fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, co nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o zmianie kpa, a zatem w tamtej sprawie nie należy stosować nowych przepisów kpa, niemniej jednak organ nie zauważył, że wnioskiem Skarżącej z 4 kwietnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia zostało w istocie wszczęte nowe postępowanie - o wydanie zaświadczenia. Postępowanie to zostało niewątpliwie wszczęte po wejściu w życie przepisów zmieniających kpa, w tym m.in. dodających art. 122f kpa. Wobec tego WSA uznał, że istnieje możliwość wydania w niniejszej sprawie zaświadczenia na podstawie tego przepisu, skoro nie ma przepisów, które ograniczałyby możliwość wydania zaświadczeń na tej podstawie w stosunku do spraw zakończonych tzw. milczącym załatwieniem sprawy przez organ przed 1 czerwca 2017 r. Niezależnie od tego WSA uznał, że nawet gdyby przyjąć, że nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sprawie zaświadczenia na podstawie art. 122f kpa z uwagi na przepisy intertemporalne, to i tak taka możliwość istnieje na podstawie art. 217 § 1 kpa. Skarżąca niewątpliwie ubiegała się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonego stanu prawnego. WSA dodał, że organ dysponował zarówno aktami postępowania z wniosku Skarżącej z 13 kwietnia 2016 r., jak i wyrokami WSA oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego zapadłymi w sprawie, z których wprost wynikało, że w sprawie nastąpiła fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a zatem nie musiał prowadzić żadnego wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sprawie ponad to, co wynika z art. 218 § 2 kpa, bowiem wszystkie dane posiadał u siebie. Minister Rozwoju złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA z 3 grudnia 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a następnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny (zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA), a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 122f kpa w związku z art. 16 i art. 18 ustawy o zmianie kpa, polegające na nieuzasadnionym uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu oraz uznaniu dopuszczalności zastosowania art. 122f § 1 kpa w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w oparciu o art. 122f § 1 kpa było niedopuszczalne z uwagi na przepis przejściowy - art. 16 ustawy o zmianie kpa, przesądzający o zastosowaniu wprowadzonych tą ustawą przepisów, m.in. zawartych w rozdziale 8a kpa, wyłącznie do postępowań wszczynanych od daty wejścia ustawy w życie, tj. 1 czerwca 2017 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 122f § 1 kpa w związku z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na nieuzasadnionym uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu oraz uznaniu dopuszczalności zastosowania art. 122f § 1 kpa w stanie faktycznym sprawy, uzasadniane przez WSA tym, że w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzono, że sprawa z wniosku Skarżącej o zmianę zezwolenia na działalność w SSE została załatwiona w trybie określonym w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tj. przy zastosowaniu zawartej w tym przepisie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy), podczas gdy w rzeczywistości art. 122a § 1 kpa jednoznacznie wymaga dla zastosowania uregulowanych tam instytucji (form) milczącego załatwienia sprawy (milczącej zgody, milczącego zakończenia postępowania) przepisu szczególnego, natomiast art. 11 ust. 9 przepisu takiego nie stanowi; innymi słowy - omawiane naruszenie sprowadza się do nieuprawnionego utożsamienia instytucji uregulowanej w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z instytucją milczącego załatwienia sprawy przewidzianą w przepisach rozdziału 8a kpa; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 217 kpa, polegające na nieuzasadnionym uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu oraz uznaniu dopuszczalności zastosowania art. 217 kpa w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy przepisy art. 217 i nast. kpa nie przewidują wydawania przez organy administracji zaświadczeń co do kwestii rozstrzygniętych orzeczeniem sądu, tj. zaświadczeń, które potwierdzałyby treść wcześniej wydanego wyroku sądu, ewentualnie potwierdzałyby lub interpretowałyby sytuację prawną Skarżącej wynikającą z treści wyroku sądu; 4) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ppsa, polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całokształtu okoliczności prawnych istotnych w stanie faktycznym sprawy - kwestii dopuszczalności lub niedopuszczalności wydania przez organ administracji zaświadczenia w trybie art. 217 kpa i nast. w zakresie treści wydanego wcześniej wyroku sądu, co było przedmiotem szczegółowej argumentacji w uzasadnieniu postanowienia organu oraz w odpowiedzi na skargę, natomiast zostało jedynie pobieżnie potraktowane przy wyrokowaniu, o czym świadczy uzasadnienie wyroku głównie odnoszące się do kwestii wydawania zaświadczeń - w następstwie milczącego załatwienia sprawy; 5) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ppsa, polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całokształtu okoliczności prawnych istotnych w stanie faktycznym sprawy - kwestii niedopuszczalności wykładni art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak przepisu szczególnego w rozumieniu art. 122a kpa, co było przedmiotem szczegółowej argumentacji w uzasadnieniu postanowienia organu oraz w odpowiedzi na skargę, natomiast zostało pominięte przy wyrokowaniu, o czym świadczy uzasadnienie wyroku zasadniczo wskazujące jedynie, że WSA podziela wykładnię zaprezentowaną w orzeczeniach VI SA/Wa 579/17 i II GSK 1646/18 (postępowanie dotyczące zmiany zezwolenia przysługującego Skarżącej), gdzie niemniej art. 122a kpa nie był w ogóle przedmiotem wykładni. W uzasadnieniu Minister Rozwoju wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska WSA, który w zaskarżonym wyroku, kontrolując zgodność z prawem postanowienia Ministra Przedsiębiorczości i Technologii w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uznał, że postanowienie to jest niezgodne z prawem i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. WSA przyjął, że wydanie zaświadczenia było możliwe na podstawie art. 122f kpa, w związku z wnioskiem Skarżącej z 4 kwietnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy w przedmiocie zmiany udzielonego spółce zezwolenia, a więc złożonego już po wejściu w życie przepisów zmieniających kpa. Dodatkowo WSA wskazał, że jeśliby nawet przyjąć, że nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sprawie zaświadczenia na podstawie art. 122f kpa z uwagi na przepisy intertemporalne, to i tak istnieje taka możliwość na podstawie art. 217 § 1 kpa. Skargę kasacyjną, opartą na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, należało uznać za zasadną, ponieważ trafnie podważa to stanowisko. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej kwestionuje, ze względu na brzmienie art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, możliwość zastosowania – w stanie faktycznym sprawy – art. 122f § 1 kpa. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w dniu 6 lutego 2019 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 1646/18, w postępowaniu ze skargi na odmowne rozstrzygniecie organu w przedmiocie zmiany przysługującego Skarżącej zezwolenia z [...] września 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustanawiający fikcję rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Niesporne jest miedzy stronami i w tym zakresie skarga kasacyjna nie kwestionuje stanowiska WSA, że zatem sprawa w przedmiocie zmiany przysługującego Skarżącej zezwolenia na działalność w SSE została pozytywnie dla Skarżącej zakończona jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2016 r. Nie mogły więc mieć do niej, co zresztą słusznie potwierdził WSA w zaskarżonym wyroku, przepisy kpa o milczącym załatwieniu sprawy. Stosownie bowiem do art. 16 ustawy o zmianie kpa "(...) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym, że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a i- 96n ustawy zmienianej w art. 1." Zgodnie natomiast z art. 18 ustawy o zmianie kpa, weszła ona w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., w tym w szczególności przepisy Rozdziału 8a kpa. Blokiem przepisów - art. 122a i nast. kpa, wprowadzonym ww. nowelą kpa - ustanowiono procesowy mechanizm zakończenia postępowania administracyjnego bazujący na konstrukcji wywoływania skutków materialnoprawnych i procesowych bez podejmowania czynności konwencjonalnej w formie wydania aktu administracyjnego, jako alternatywa dla tego aktu, o skorzystaniu z której decyduje organ prowadzący postępowanie, w ramach rozszerzonego spektrum przypisanego mu władztwa administracyjnego. Temu rozwiązaniu nadano zbiorczą nazwę "milczące załatwienie sprawy" (por. K. Klonowski, komentarz do art. 122a [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. Hanny Knysiak–Sudyki, wyd, II, WKP 2019). Jak wynika z art. 122a § 1 kpa, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W dalszym ciągu zawarto regulację takiego sposobu załatwienia sprawy. W art. 122f kpa unormowano natomiast szczegółowo postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia dotyczącego milczącego załatwienia sprawy. Może ono zostać uruchomione tylko na wniosek, a organem właściwym do rozpoznania tego wniosku jest organ, który był właściwy w sprawie, która zakończyła się milczącym załatwieniem sprawy. Jak wskazuje się w literaturze, "Przepis określa istotę postępowania uzupełniającego następującego po jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, w którym zastosowano konstrukcję milczącego załatwienia sprawy (por. M. Kamiński [ w:] Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, 2017, s 362). Jest to odrębne postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia odnoszącego się do wcześniejszego postępowania. Tym samym przesłanką uruchomienia tego postępowania jest zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 122a." (por. K. Klonowski, komentarz do art. 122f, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. Hanny Knysiak–Sudyki, wyd. II, WKP 2019). "W istocie więc zaświadczenie to dotyczy stanu prawnego ukształtowanego na nowo w oparciu o art. 122a i normę prawa materialnego, która była podstawą uruchomienia danego postępowania, połączoną z normą kompetencyjną dozwalającą na stosowanie instytucji milczenia administracji. Modyfikacje tego odrębnego postępowania względem standardowej procedury nakierowanej na wydanie zaświadczenia sprowadzają się do nadania uczestnikowi tego postępowania statusu strony oraz ustalenie formy postanowienia dla zaświadczenia je kończącego z możliwością weryfikacji w zażaleniowym toku instancji." (tamże, komentarz do art. 122a). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma zatem autor skargi kasacyjnej, który wskazuje, że nie jest możliwe wydanie, w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania, zaświadczenia na podstawie art. 122f kpa, chociaż nawet wniosek o wydanie takiego zaświadczenia został złożony już w okresie obowiązywania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy. Skoro bowiem sprawa główna, merytoryczna, nie mogła zostać rozstrzygnięta w tym trybie już tylko z tej przyczyny, że nie istniały jeszcze przepisy regulujące ten tryb, to nie można też wydać zaświadczenia o milczącym załatwieniu "tej" sprawy. Zauważyć w tym miejscu wypada, że stosownie do art. 122e kpa w aktach sprawy zamieszcza się adnotację o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną. W sprawie Skarżącej o zmianę zezwolenia na działalność w SSE taka adnotacja z przyczyn oczywistych w ogóle nie mogła się znaleźć. Tymczasem zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy ma potwierdzać "zaistniały stan prawny", udokumentowany już w adnotacji sporządzonej w trybie art. 122e kpa. Sporządzenie owej adnotacji należy więc potraktować jako warunek wydania zaświadczenia, co oznacza, że właściwy organ dysponuje materiałem umożliwiającym wywiązanie się z obowiązku wynikającego z art. 122f § 1 kpa (tak też Z. Kmieciak [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. W. Chróścielewskiego, Z. Kmieciaka, WKP 2019). Z tych tylko już powodów stanowisko WSA o dopuszczalności wydania – w okolicznościach niniejszej sprawy - zaświadczenia na podstawie art. 122f kpa nie mogło zostać podzielone, tym samym zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się uzasadniony. Przyjęcie wyżej omówionego poglądu prowadzi do wniosku, że bezprzedmiotowe stały się zarzuty skargi kasacyjnej, którymi zwalcza się stanowisko pozwalające uznać, że tzw. fikcja pozytywnego załatwienia sprawy przedsiębiorcy na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mieści się w zakresie instytucji milczącego załatwienia sprawy unormowanej w art. 122a i nast. kpa (zarzut 2 i 5 petitum skargi kasacyjnej). Skoro milczące załatwienie sprawy, a w konsekwencji możliwość wydania zaświadczenia o takim jej załatwieniu w ogóle nie miała zastosowania w rozpoznawanej sytuacji, ze względu na nieobowiązywanie przepisów dotyczących omawianej instytucji, to zbędne i właśnie bezprzedmiotowe jest prowadzenie dywagacji dotyczących warunków jej stosowania. Częściowo uzasadniony okazał się natomiast także zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, w tym aspekcie, w którym WSA, kontrolując zaskarżone postanowienie – w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy – uznał za dopuszczalne wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 i nast. kpa. Przypomnienia i podkreślenia wymaga, że w zaskarżonym wyroku WSA dopuścił "wariantowo" wydanie zaświadczenia na podstawie art. 122f lub art. 217 kpa, co samo w sobie jest wadliwe, gdyż w ukształtowanym w sprawie stanie sprawy, który obejmuje przyjęty przez WSA stan faktyczny, w tym wnioski i stanowisko stron, rozstrzygnięcie sprawy powinno być stanowcze i jednoznaczne. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenia wydawane na podstawie Działu VII kpa uważane są za czynność materialno – techniczną i nie są wydawane w formie postanowienia. Należy tymczasem podkreślić, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na żądanie Skarżącej wyrażone w piśmie z 4 kwietnia 2019 r. (które wpłynęło do organu 5 kwietnia 2019 r.), sporządzone przez profesjonalnego prawnika – adwokata, pełnomocnika strony, zatytułowane "Wniosek o wydanie zaświadczenia". Z pisma tego wynika wprost, że "na podstawie art. 122f § 1 k.p.a." wnosi się "o wydanie zaświadczenia w formie postanowienia o milczącym załatwieniu sprawy". W uzasadnieniu podania powołano się na wprowadzone z dniem 1 czerwca 2017 r. przepisy Rozdziału 8a o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując, że organ ma obowiązek wydać zaświadczenie, o którym mowa w art. 122f § 1 kpa. Pełnomocnik Skarżącej zaznaczył również, że zaświadczenie, zgodnie z art. 122f ust. 5 w zw. z art. 217 § 3 kpa powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Żądanie wyartykułowane we wskazanym piśmie nie zostało później przez stronę zmodyfikowane. Podkreślić należy, że wydanie zaświadczenia wymaga złożenia przez uprawnionego wniosku. Przyjmuje się, że w takim zakresie, w jakim prawo materialne lub procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania - treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania, a organ administracji, ani sąd administracyjny nie są władne zmienić kwalifikacji prawnej żądania strony. W wyroku z 11 czerwca 1990 r. o sygn. akt I SA 367/90 (opubl. ONSA 199, Nr 2-3, poz. 47) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "Stosownie do art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji." Uwzględniając te uwagi stwierdzić zatem trzeba, że uznanie przez WSA, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalności (wariantowego) zastosowania art. 217 i nast. kpa było wadliwe, gdyż żądanie takie nie było objęte wnioskiem strony, słusznie więc autor skargi kasacyjnej zarzucił w tym względzie uchybienie zasadom kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 217 § 1 kpa. W tej sytuacji jednak za przedwczesne i w ogóle pozostające poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy oraz bezprzedmiotowe należało uznać dalsze zarzuty i rozważania skargi kasacyjnej dotyczące (braku) możliwości stosowania art. 217 i nast. kpa do spraw, w których doszło do rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wiążące odnośne stanowisko będzie mogło zostać wyrażone dopiero wtedy, gdy stosowny wniosek zostanie zgłoszony. Z tych wszystkich względów uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, zaskarżony wyrok jako nieodpowiadający prawu należało uchylić. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa oraz art. 151 ppsa, rozpoznał skargę i ją oddalił, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii zasadnie odmawiało wydania żądanego zaświadczenia w formie postanowienia o milczącym załatwieniu sprawy na podstawie art. 122 f kpa. Jednocześnie pozostałe uwagi organu dotyczące możliwości wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 i nast. kpa pozostają bez znaczenia prawnego w przypadku ewentualnego zgłoszenia stosownego wniosku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Skarżącej na rzecz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii 460 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (360 zł).