II SA/Rz 1095/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Przedmiotem skargi L. W. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 10 ust. 7 pkt 1, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 z późn. zm. - dalej w skrócie: "u.p.z.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej w skrócie: "k.p.a."), orzekł o: 1) uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 4 lipca 2019 r.; 2) odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że skarżący spełnia warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. w związku z czym należało uznać go za osobę bezrobotną od dnia 4 lipca 2019 r. Następnie Starosta wskazał, że skarżący rejestrując się przedłożył: - zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...], z którego wynika, iż w okresie od 13 lipca 2017 r. do 31 października 2018 r., oraz od 23 listopada 2018 r. do 26 maja 2019 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad bratem, - decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego od 23 listopada 2018 r. w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, - decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] orzekającą m.in. o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem od 27 maja 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. tj. do dnia zgonu brata. Następnie Starosta przytoczył treść art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 u.p.z. Starosta stwierdził, że w sytuacji gdy okres sprawowania opieki nie był ciągły, gdyż był przerywany np. zatrudnieniem, przebywaniem osoby w zakładzie opiekuńczym itp., to do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych można zaliczyć tylko ten okres opieki, który był zakończony śmiercią podopiecznego. Pozostałe wcześniejsze okresy opieki, które nie kończyły się śmiercią osoby, nad która opieka była sprawowana, nie mogą być zaliczone do nabycia prawa do zasiłku. Starosta wskazał, że skarżący w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, tj. w okresie od 3 stycznia 2018 r. do 3 lipca 2019 r. posiada łącznie 509 dni okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże po odliczeniu okresu od 3 stycznia 2018 r. do 31 października 2018 r., tj. okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, który nie był zakończony zgonem osoby nad którą była sprawowana opieka, skarżący posiada jedynie 207 dni okresu uprawniającego do zasiłku. W takiej sytuacji w ocenie Starosty, nie zostały spełnione warunki określone w u.p.z., dlatego też należało odmówić przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w części rozstrzygającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że wobec braku dla skarżącego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych, dla ustalenia czy przysługuje mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych, decydującym pozostaje ustalenie wymiaru okresów podlegających zaliczeniu do łącznego okresu uzasadniającego nabycie tego prawa. W odniesieniu do skarżącego okres 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (4 lipca 2019 r.) obejmuje przedział czasowy od 3 stycznia 2018 r. do 3 lipca 2019 r. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się okresy pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Z akt sprawy wynika, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. specjalny zasiłek opiekuńczy został przyznany na okres zamknięty od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. Utrata przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego wraz z upływem dnia 31 października 2018 r. nie była zatem spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący w dniu 22 listopada 2018 r. pracował. Następnie w okresie od 23 listopada 2018 r. do 26 maja 2019 r. skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, zaś od 27 maja 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. - świadczenie pielęgnacyjne. Utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w związku ze śmiercią brata – M. M. Wojewoda stwierdził więc, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., do okresu warunkującego nabycie przez skarżącego prawa do zasiłku zaliczeniu podlega wyłącznie okres od 23 listopada 2018 r. do [...] czerwca 2019 r. (207 dni) jako ciągły okres sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, zakończony śmiercią brata. Wojewoda podkreślił, że w art. 71 ust. 1 i 2 u.p.z. ustawodawca zawarł zamknięty katalog przesłanek umożliwiających nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Oznacza to, że organ zatrudnienia nie może dowolnie, tj. z zastosowaniem uznania administracyjnego, orzekać o przyznaniu uprawnienia do zasiłku. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. W ocenie Wojewody, Starosta słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. pozwala na zaliczenie do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych tylko tych okresów pobierania wymienionych w nim świadczeń, które zakończone zostały śmiercią osoby, nad którą sprawowana była opieka. Jeżeli więc okres sprawowania opieki nie był ciągły, gdyż przerywany przykładowo zatrudnieniem, przebywaniem osoby w zakładzie opiekuńczym, to tym samym do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych można zaliczyć tylko ten okres opieki, który był zakończony śmiercią podopiecznego. Pozostałe wcześniejsze okresy opieki, które kończyły się przykładowo zatrudnieniem, nie mogą być tu zaliczane, gdyż byłoby to sprzeczne z brzmieniem art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. W niniejszej sprawie przerwa w pobieraniu specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była zatem spowodowana jedynie okresem, na jaki przyznano skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy, ale także podjęciem przez niego pracy. Skoro więc okres pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego trwający od 3 stycznia 2018 r. do 31 października 2018 r. nie zakończył się w związku ze śmiercią M. M., tym samym nie odpowiada wymogom art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. Wojewoda stwierdził więc, że skarżący nie legitymuje się okresem warunkującym nabycie prawa do zasiłku w wymiarze minimum 365 dni, a w rezultacie nie jest uprawniony do pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) obrazę art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z., poprzez uznanie, że przerwa w pobieraniu zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej w listopadzie 2018 r. uniemożliwia zaliczenie uprzednich miesięcy pobierania tych świadczeń do okresu warunkującego przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, podczas gdy przepis ten jednoznacznie wskazuje, że muszą one zostać zaliczone, gdyż skarżący nabył do nich prawo, a finalnie utracił je w dniu [...] czerwca 2019 r., kiedy to nastąpił zgon osoby niepełnosprawnej; 2) błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na uznaniu, że 45 minut wykonanej pracy na podstawie umowy zlecenia w dniu 22 listopada 2018 r. było podstawą do niezaliczenia poprzedzających ten dzień, wielu miesięcy pobierania specjalnych zasiłków opiekuńczych w związku ze świadczoną opieką, podczas gdy uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący posiadał stale, a zaprzestał jego pobierania w wyniku tego, że jest on przyznawany na określony czas. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. ustawodawca dopuścił zaliczenie okresów pobierania świadczeń, a więc pobierania świadczeń z przerwami. Ponadto w przepisie tym mowa jest o prawie do świadczeń, a więc nie jak w zaskarżonych decyzjach - o faktycznym pobieraniu świadczenia. Można mieć bowiem prawo do pobierania świadczenia, a z tego prawa nie korzystać, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w listopadzie 2018 r. W ocenie skarżącego w dniu 31 października 2018 r. ustał okres pobierania przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale w żadnym wypadku prawo do niego. Skarżący stwierdził, że nie został poinformowany o wygaśnięciu tego świadczenia, a kiedy w listopadzie 2018 r. dowiedział się o tym, potrzebując środków do życia podjął 45 minutowe zlecenie wykonania wykładu w dniu 22 listopada 2018 r. Zdaniem skarżącego Wojewoda błędne utożsamia koniec wypłat zasiłku w dniu 31 października 2018 r. z wykonaniem zlecenia wykładu w dniu 22 listopada 2018 r., a także wypłatę zasiłku z prawem do zasiłku, które przysługiwało mu zawsze, wobec codziennie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną (nawet w dniu wykonania zlecenia 45 minutowego wykładu). W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnieniem albowiem kwestionowana nią decyzja narusza prawo materialne – art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 i 1149 z późn. zm.; dalej w skrócie u.p.z.) – poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę decyzji negatywnych organów obu instancji stanowiło założenie, że osobie, która pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w nienastępujących bezpośrednio po sobie okresach, do okresu 365 dni w ostatnich 18 miesiącach poprzedzających rejestrację, o którym mowa w art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. wlicza się wyłącznie ostatni czasokres pobierania tego zasiłku, o ile zaprzestanie pobierania tego świadczenia wiązało się ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Przedstawione wnioskowanie jest błędne. Sąd przyznaje, że co od zasady proces wykładni zaczyna się od dyrektyw językowych, jednakże nie może wyłącznie do nich się ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo. Dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd przeprowadza wtórną rekonstrukcję jej podstawy prawnej. Proces ów sprowadza się do odtworzenia normy prawnej, którą organ powinien był zastosować w danej sprawie i skonfrontowania jej z faktycznie przyjętą podstawą prawną rozstrzygnięcia. Sąd nie ustala pełnego zakresu stosowania i normowania normy wywiedzionej z przepisów mających zastosowanie w sprawie. Jego rolą jest ustalenie, jakie znaczenie owa norma powinna mieć ad casum. Wymaga to uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy oraz sprzężeń aksjologicznych, jakie one wywołują z obowiązującym porządkiem prawnym. Z tego względu, tekstualizm i wynikające z niego "zapatrzenie" w literalne brzmienie przepisu może okazać się niewystarczające, a przede wszystkim wadliwe w kontekście rezultatów procesu stosowania prawa. Skutkować bowiem może wydaniem rozstrzygnięcia niesprawiedliwego, pozostającego w jednoznacznej opozycji do wartości bazowych całego porządku prawnego. Jeżeli rekonstrukcja normy prawnej w oparciu o dyrektywy językowe prowadziłaby do takiej aksjologicznej kolizji, należy sięgnąć po dyrektywy funkcjonalne oraz systemowe i za ich pomocą skorygować paradygmat kształtowania treści relacji publicznoprawnej w danej sprawie. Odnosząc naprowadzone uwagi do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż dokonana przez organy rekonstrukcja normy prawnej z przepisów wyartykułowanych w art. 71 ust 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z. była wadliwa. Wychodząc od pryncypiów trzeba podać, że ratio powołanych regulacji było takie, aby przyznać zasiłek dla bezrobotnych osobie, która opiekowała się niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny i w związku z wynikającym z tej okoliczności brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia, pobierała z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy – art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli zaprzestanie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynika ze śmierci osoby, nad którą sprawowano opiekę, opiekun może ubiegać się o zasiłek dla bezrobotnych, o ile sprawował opiekę co najmniej przez łączny okres 365 dni w 18 miesiącach poprzedzających dzień rejestracji. Realizując zasadę sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa ustawodawca wyszedł z systemowo słusznego założenia, że osoba niepracująca z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinna być traktowana na równi z osobą wykonującą pracę. Dlatego też przewidział dla takich osób surogat wynagrodzenia za pracę w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, a po zaprzestaniu jego pobierania z uwagi na śmierć osoby podlegającej opiece, zasiłek dla bezrobotnych. W prostych układach faktycznych powołane przepisy nie nastręczały problemów interpretacyjnych. Nie ma wątpliwości, że skarżący przez okres 365 dni w ostatnich 18 miesiącach poprzedzających dzień rejestracji opiekował się niepełnosprawnym bratem. Skarżący pobierał z tego tytułu następujące świadczenia: specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. i od 23 listopada 2018 r. do 26 maja 2019 r. oraz świadczenie pielęgnacyjne od 27 maja 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. Utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła w związku ze śmiercią brata – M. M. Skarżącemu do okresu 365 dni nie wliczono przedziału czasu od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r., albowiem założono, że utrata prawa do tego świadczenia nie wynikała ze śmierci osoby podlegającej opiece, lecz z upływu okresu, na który zostało ono przyznane. Ujmując rzecz formalnie organ ma rację, tyle tylko że takie podejście nie uwzględnia treści art. 71 ust. 1 u.p.z., z której wynika expressis verbis, że okres 365 dni aktywności, jakim należy się legitymować w ostatnich 18 miesiącach przed dniem rejestracji ma być "łączny". Przyjąć więc należy, iż może on się składać z "transz" które trzeba zsumować. Z przyczyn oczywistych, w kontekście art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z. jako niedopuszczalny należy ocenić wymóg, aby każdy z cząstkowych okresów opieki, za który przyznano świadczenie, "kończył się" śmiercią osoby, nad którą ta opieka była sprawowana. Nie można powołanego przepisu tłumaczyć również i tak, że każda z "transz", ma być konsumowana bezpośrednio po sobie, bez jakichkolwiek przerw – taką formułę rozumowania wyklucza, posłużenie się przez ustawodawcę terminem "łącznie". Istotne jedynie jest to, by ostatni okres opieki - bezpośrednio poprzedzający ubieganie się przez opiekuna o zasiłek dla bezrobotnych - i zakończenie pobierania świadczenia, wynikało ze śmierci osoby podlegającej opiece. W tym kontekście fakt jednodniowego zatrudnienia skarżącego pozostaje bez prawnego znaczenia. Z wyłożonych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd jednocześnie zastrzega, że decyzja organu I instancji - Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] - została uchylona jedynie w zakresie zaskarżenia, a więc wyłącznie, co do pkt. 2 - w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący bowiem wyłącznie w tej części zakwestionował ją odwołaniem, a tym samym i wniesioną do sądu skargą. W odwołaniu wprawdzie stwierdził, że skarży decyzję starosty w całości, jednakże z jego uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż rozstrzygnięcia przyznającego mu status osoby bezrobotnej (pkt 1 decyzji) nie kwestionował – tak przyjął organ II instancji. Z tego też względu, uchylanie decyzji organu I instancji w całości byłoby działaniem na niekorzyść skarżącego. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wskazania Sądu co do sposobu interpretacji art. 71 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.