I OSK 934/21

Dnia 17 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1004/19 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1004/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako [...], dz. [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) to jest: art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; "u.g.n.") - poprzez jego błędną wykładnię nieuwzględniającą skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 (Dz.U. Nr 130, poz. 762), co doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego uznania, że pomiędzy art. 215 ust. 2 u.g.n. a art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie zachodzi istotna różnica, podczas gdy spełnione są przesłanki ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; "k.p.a.") - poprzez błędne oddalenie skargi na decyzję Wojewody, w sytuacji w której w niniejszej sprawie brak jest tożsamości sprawy odszkodowawczej z 1973 r. i sprawy odszkodowawczej zakończonej decyzją Wojewody, a w konsekwencji nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, która czyniłaby dopuszczalnym jego umorzenie, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym niezgodnych z prawem rozstrzygnięć organów administracji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca oświadczyła również, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a które okazały się nie tylko nieuzasadnione, ale jednocześnie nie zostały one również w pełni prawidłowo sformułowane. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarga ta została oparta na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. "u.g.n.") i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., tymczasem ten ostatni przepis – jako stanowiący podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości - choć zawarty w ustawie generalnie procesowej, miał jednak w tym przypadku charakter materialnoprawny. Analizowana sprawa dotyczyła wniosku H.R.i B.S. z dnia 5 kwietnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako: [...], stanowiącej - przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - własność S. i H. małżonków R.. W sprawie tej sporne zaś było, czy postępowanie, zainicjowane w/w wnioskiem, powinno być zakończone decyzją merytoryczną, wydaną na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. czy też postępowanie to winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (jako bezprzedmiotowe). Z niespornych bowiem ustaleń faktycznych wynikało, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr [...], Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...], po rozpoznaniu wniosku H. R. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], postanowił wniosek ten "pozostawić bez uwzględnienia" a decyzją z dnia [...] listopada 1973 r. Nr [...], Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania H. R. od w/wymienionej decyzji, orzekł o jej utrzymaniu w mocy. W tej sytuacji zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji zasadnie uznały, że obie sprawy o przyznanie odszkodowania, to jest sprawy prowadzonej w 1973 r. i sprawy wszczętej w 2018 r., były tożsame. Tym samym, skoro sprawa, dotycząca odszkodowania za podlegającą przepisom dekretu warszawskiego nieruchomość, została rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości nie przysługiwał już normalny tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość (tym razem na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dopiero bowiem wzruszenie wydanej już decyzji odszkodowawczej mogło doprowadzić do ponownego wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia materialnoprawnego, gdyż w przeciwnym wypadku, wydana tego rodzaju decyzja podlegałaby stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. Wyrażając powyższy pogląd, Sąd Wojewódzki nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem skarżącej, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie mogło być mowy o tożsamości obu w/w spraw, ponieważ uległ zmianie stan prawny. W ocenie Sądu I instancji, (cyt.): "Zmiana stanu prawnego tylko wówczas ma takie znaczenie, kiedy uległ zmianie sposób regulacji, lecz pomiędzy art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomościami i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie zachodzi istotna różnica gdy chodzi o nieruchomość zabudowaną, jaką była nieruchomość skarżącej (vide: wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 584/04). Zmieniły się bowiem przepisy, ale sposób uregulowania pozostał taki sam. Jak bowiem słusznie podnosi organ w zaskarżonej decyzji podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych (vide wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3476/15)". Poza tym Sąd Wojewódzki podzielił także stanowisko organu, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt SK 41/9), treść art. 215 ust. 2 u.g.n. nie uległa zmianie. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie bowiem o niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność (z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych), a co oznaczało, że w przepisie tym zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a - zgodnie z Konstytucją RP - powinno zostać unormowane, ale konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności w/w przepisu, w zakresie w jakim pomija on określone regulacje, nie była jednak utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy prawnej. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która podnosiła, iż istnienie w obrocie prawnym de facto odmownej decyzji o przyznaniu odszkodowania, wydanej na podstawie ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r., nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania, wszczętego aktualnym wnioskiem (o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie nie zachodziła bowiem res iudicata, gdyż o braku tożsamości spraw przesądzał zmieniony stan prawny. Twierdząc zatem, iż przepis art. 53 ust. 2 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. nie są tożsame pod względem normatywnej ich treści, wskazywała w tym zakresie na: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1990 r. (sygn. akt SA 233/89) oraz publikację G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2007, str. 656-657). W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 u.g.n., przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu, wymienionego w ust. 1, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Po myśli zaś art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy). Porównanie treści obu w/w przepisów niewątpliwie wskazuje zatem na ich ścisłe powiązanie. Obie ustawy zawierają bowiem jednakowe zasady warunkujące przyznanie odszkodowania. Z tego powodu, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, doktryna przyjmuje, że art. 215 powtarza treść art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., a który "zastąpił" art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W szczególności zaś właśnie w powoływanym przez stronę skarżącą Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, autorstwa: Gerarda Bieńka Stanisława Kalusa, Zenona Marmaja i Eugeniusza E. Mzyka (Wyd. IV LexisNexis, stan na dzień 11 listopada 2010 r., publ. w systemie LEX) w tezie 10 czytamy: "(...) gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną, poprzednim właścicielom takiej nieruchomości jak również ich następcom prawnym nie przysługuje normalny tok dochodzenia odszkodowania za taką nieruchomość na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami. W takim przypadku mogą oni – w przypadku istnienia stosownych przesłanek – domagać się korekty orzeczonego odszkodowania. Dopiero wzruszenie ostatecznej decyzji o odszkodowaniu może doprowadzić do jego ponownego ustalenia. Ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami bez wzruszenia decyzji wydanej w tym przedmiocie na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Takie stanowisko znajduje pośrednie potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1993 r. (IV SA 60/93, niepubl.)." Podkreślić też w tym miejscu trzeba, iż analogiczne stanowisko zajmuje również orzecznictwo. Przykładowo w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2022/19) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro wniosek o odszkodowanie dotyczył tej samej nieruchomości i został złożony przez następców prawnych przedwojennych właścicieli to chociaż różne były akty prawne regulujące kwestię odszkodowania (art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. i art. 215 ust. 2 u.g.n.), akty te jednak zawierały tożsame regulacje prawne dotyczące wypłaty odszkodowania. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w konkluzji, że gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości (następcom prawnym) nie przysługuje tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższy pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, a co ostatecznie czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Dodatkowo zwrócić przy tym także należy uwagę na fakt, iż – jak słusznie nadmienił organ – w niniejszym stanie faktycznym podstawą odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania w decyzjach organów obu instancji z 1973 r. było niespełnienie wymogu, aby dom, za który miało być przyznane odszkodowanie, był domem jednorodzinnym. Do tej zaś przesłanki odwołuje się zaś również przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. Na powyższe pozostaje przy tym bez wpływu treść powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1990 r. (sygn. akt IV 233/89), dotyczącego ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r., gdyż dotyczył on bardzo specyficznej sytuacji faktycznej. Trafne było również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż skoro w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt SK 41/9 OTK-A 2011/5/40),) nie uległa zmianie treść art. 215 ust. 2 u.g.n. to przepis ten nadal obowiązywał. W wyroku tym Trybunał wprawdzie bowiem uznał, że art. 215 ust. 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które przeszły na własność gminy m. st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale wyrok ten nie wywołał samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wyrok ten nie oznaczał więc ani utraty mocy prawnej art. 215 ust. 2 u.g.n., ani też nie nadawał dotychczasowemu unormowaniu innej treści. Wspomniany wyrok zobowiązywał jedynie ustawodawcę do ustanowienia w tej materii innej regulacji prawnej, zgodnej ze standardami konstytucyjnymi, a czego nie mogły samodzielnie uczynić ani organy, ani sąd administracyjny. Powyższe prowadziło zatem do wniosku, że skoro postępowanie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczonej jako: [...] zostało już prawomocnie zakończone, decyzją wydaną w 1973 r., to brak było podstaw prawnych do wydawania nowej decyzji merytorycznej w postępowaniu wszczętym aktualnie wnioskiem z 2013 r. o ustalenie odszkodowania za tę samą nieruchomość i z tego samego powodu. W rezultacie to ostatnie postępowanie musiało być potraktowane jako bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z tych powodów należało więc uznać, że zarówno zarzuty kasacyjne prawnomaterialne, w postaci: art. 215 ust. 2 u.g.n. i art. 105 § 1 k.p.a., jak również zarzut procesowy oparty na przepisie art. 151 p.p.s.a., mającym charakter tylko blankietowy, nie były uzasadnione. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. ----------------------- j ' 5