II SA/Łd 700/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi J. O.-W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zgodności realizacji budowy budynku produkcyjnego z pozwoleniem na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...][...] w Ł. z dnia [...], nr [...]. 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej J. O.-W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. J. O.-W. 2 lipca 2018 roku zwróciła się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej jako PINB) o przeprowadzenie kontroli i wstrzymanie prac budowlanych, prowadzonych na terenie zakładu A w T.. Organ poinformował wnioskującą pismem z dnia 09.07.2018r, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Starostę [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...], Nr [...]. J. O.-W. pismem z dnia 16.08.2018r. ponownie wniosła o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez inwestora "A Sp. z o.o." Sp. j., obejmujących rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą produkcji prefabrykowanych ścian betonowych na terenie zakładu "A Sp. z o.o." Sp. j. na terenie działek nr ewid. 296, 297/1, 298/1 w T., obr. [...], gmina N., kategoria obiektu XVIII. W dniu 19.09.2018r. organ przeprowadził czynności kontrolne budynku produkcyjnego zlokalizowanego w T. na działkach nr ewid. 296, 297/1, 298/1 stwierdzając, iż w części istniejącej hali 1 podlegającej przebudowie w chwili obecnej trwa demontaż wyposażenia i elementów wewnątrz. Natomiast w części rozbudowywanej wykonano szkielet żelbetowy konstrukcji hali. Roboty budowlane realizowane są na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...]., znak: [...] wydanej przez Starostę [...]. W trakcie kontroli w dniu 19.09.2018r. organ nadzoru budowlanego nie stwierdził odstępstw od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, o czym poinformowano wnioskodawczynię. Kolejnym pismem z dnia 26 października 2018r. J. O.- W. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności realizowanej budowy budynku produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą celem produkcji prefabrykowanych ścian betonowych na terenie zakładu "A Sp. z o.o." Sp. j., wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez inwestora "A" Sp. z o.o. oraz poinformowanie o terminie kontroli robót budowlanych lub oględzinach obiektu. Postanowienie PINB z dnia [...]., Nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.(dalej jako [...]WINB) postanowieniem z dnia [...], Nr [...]. W toku prowadzonego następnie postępowania przez PINB J. O.– W. podniosła zarzut, że inwestycja realizowana jest w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę., inwestor nie realizuje zamierzenia wskazanego w pozwoleniu na budowę, lecz inną inwestycję. W dniu 26.02.2019r. do organu I instancji wpłynęło pismo Prezesa Zarządu B. Sp. z o.o. Pana T. N. informujące, iż budowa budynku produkcyjnego usytuowanego na działkach o nr ewid. gruntu 296, 297/1, 298/1 w T., obręb [...], gm. N. realizowana jest zgodnie z pozwoleniem na budowę. Przy piśmie z dnia 22.02.2019r. Sekretarz Gminy N. przesłał organowi szczebla powiatowego wypis z planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...]. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie w sprawie zgodności realizacji budowy budynku produkcyjnego sytuowanego na działkach o nr ewid. gruntu 296, 297/1, 298/1 w T., obręb [...] gm. N. z pozwoleniem na budowę PINB nie dostrzegł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Odwołując się do wyników kontroli budowy budynku produkcyjnego organ uznał, że brak podstaw do twierdzenia, że roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku produkcyjnego realizowane były z odstępstwami od warunków decyzji pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. W odniesieniu natomiast do twierdzeń wnioskodawczyni, że realizowana inwestycja nie odpowiada wymaganiom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N., uchwalony przez Radę Gminy N. uchwałą Nr [...] z dnia [...] ustala dla działek, na których realizowana jest przedmiotowa budowa oznaczonych w planie jako 12.P.5 obowiązek zachowania minimum 40 % działki jako powierzchni biologicznie czynnej. Podstawowe przeznaczenie w/w terenu to zabudowa produkcyjna, składów i magazynów i handlu hurtowego. Zgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...], projektem budowlanym przedmiotowej inwestycji, powierzchnia biologicznie czynna wynosi łącznie 40,07 %. Spełnione zatem są wymogi określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Za bezpodstawny uznano zarzut niepowiadomienia J. O.-W. o kontroli budowy przeprowadzonej przez pracowników Inspektoratu w dniu 19 września 2018 r. Organ powołał się na art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2018.1202 ze zm., dalej jako ustawa Prawo budowalne), z którego wynika, że czynności kontrolne przeprowadza się wyłącznie w obecności inwestora lub osób wymienionych w tym przepisie. Organ podkreślił, że czynności kontrolne prowadzone są ad hoc. W odwołaniu od powyższej decyzji J. O.– W. podniosła, iż organ nadzoru budowlanego nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. Treść protokołu kontroli nie pozwala na stwierdzenie, jakie czynności kontrolne wykonał organ, z jakimi dokumentami się zapoznał. W ocenie odwołującej się organ I instancji nie podjął żadnych kroków zmierzających do ustalenia, czy rzeczywiście w toku inwestycji zachowana zostanie minimalna powierzchnia biologicznie czynna działki. Decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że iż ocena przesłanki określonej w art. 105 § 1 Kpa, wymaga przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, prowadzącego do uznania, że istnieją faktyczne bądź prawne przeszkody do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Odwołując się do ustaleń organu I instancji [...]WINB wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] udzielił pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku produkcyjnego wraz z niezbędną infrastrukturą celem produkcji prefabrykowanych ścian betonowych na terenie Zakładu A z o.o. Sp. J na działkach nr ewid. 296, 297/1, 298/1 w T., gmina N.. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przytoczono również ustalenia kontroli z 19 września 2018 roku oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zapis, iż dla terenów oznaczonych symbolem 12.MN.6 ustala się obowiązek zachowania minimum 50% działki jako powierzchni biologicznie czynnej z zaleceniem aby 1/3 stanowiła zieleń wysoka, natomiast dla terenów oznaczonych symbolem 12.P.4, 12.P.5 ustala się obowiązek zachowania minimum 40% działki jako powierzchni biologicznie czynnej z zaleceniem aby 1/3 stanowiła zieleń wysoka. W ocenie [...]WINB powyższe ustalenia dowodzą, iż inwestycja prowadzona jest zgodnie z prawem, brak jest uzasadnienia dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w ustalony stan faktyczny w którymkolwiek z trybów postępowania określonych ustawą Prawo budowlane. Tym samym brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszym postępowaniu. W ocenie organu nie ma podstaw do kwestionowania legalności i prawidłowości decyzji organu I instancji. Za przedwczesny uznano zarzut niewyjaśnienia zachowania wymaganej wielkości powierzchni biologicznie czynnej, gdyż inwestycja nie została jeszcze zakończona. Natomiast ze względu na fakt, iż czynności kontrolne przeprowadzone były w dniu 19 września 2018r., bez udziału skarżącej organ spełnił obowiązek powiadomienia stron w trybie art. 10 k.p.a. W skardze skierowanej do tut. Sądu J. O.– W. wniosła o uchylenie w/w decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu zarzuciła rozstrzygnięciu - naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 i art. 61 § 1 k.p.a. przez podjęcie przez organ I instancji działań w formie przewidzianej przepisami prawa dopiero w wyniku złożenia przez Skarżącą trzeciego wniosku o wszczęcie postępowania i przeprowadzenie kontroli, co skutkowało znacznym postępem prac budowlanych godzących w uzasadnione interesy skarżącej w czasie bezczynności organu; - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i oparcie się jedynie na protokole kontroli budowy sporządzonego poza przedmiotowym postępowaniem, z którego nie wynika, by kontrola obejmowała kwestie wskazane przez Skarżącą we wniosku o wszczęcie postępowania, jakie czynności kontrolne wykonał organ i z jakimi dokumentami się zapoznał; - naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. - przez umorzenie postępowania pomimo tego, że nie było ono bezprzedmiotowe; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy zasadnym było jej uchylenie. - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a. - przez pominięcie, że stroną powinien być również B. W.; - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 4 ustawy Prawo budowlane - przez jego niezastosowanie, tj. nie wstrzymanie robót budowlanych pomimo tego, że spełnione zostały przesłanki określone we wskazanym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, że skarga nie wnosi nowych argumentów do sprawy i organ podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Nie jest skuteczny zarzut wadliwości kontroli przeprowadzonej na terenie prowadzonej budowy bez powiadomienia skarżącej. Rację ma organ, że czynności te, o ile prowadzone były w trybie art. 81a ustawy Prawo budowlane, nie wymagają uprzedzenia stron postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ odwoławczy wyroku z dnia 15 lutego 2018 r., sygn.. akt II OSK 1815/17, LEX nr 2469258, przepis art. 81a p.b., regulujący dokonywanie czynności kontrolnych, stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. w zakresie zawiadamiania o kontroli. Oznacza to, że do prowadzonego w oparciu o ten przepis postępowania kontrolnego, nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące zawiadomienia o terminie kontroli (art. 79 k.p.a.). Jednak nie sposób nie dostrzec, że teza powyższa, którą oczywiście co do zasady sąd podziela, została sformułowana w odmiennym stanie faktycznym, gdy to inwestor kwestionował możliwość przeprowadzenia czynności kontrolnych bez jego udziału a sąd przesądził o trafności takiego działania w określonym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, z uwagi na charakter działań kontrolnych. Nie negując powyższego poglądu wyrażonego przez NSA wskazać należy na różnicę w sytuacji faktycznej rozpoznawanej sprawy. To strona nie będąca inwestorem kwestionuje zakres kontrolowanych robót. W takiej sytuacji - istnienia między stronami sporu co do zakresu i charakteru wykonywanych robót budowlanych - organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości przeprowadzenia oględzin na podstawie art. 75 § 1 k.p.a., który to środek dowodowy pozwoliłby wszystkim zainteresowanym stronom na czynny udział, zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a., zwłaszcza, gdy kontrolę organ przeprowadził przed wszczęciem postepowania administracyjnego. Trafne natomiast okazały w szczególności się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności, jak i zarzuty opieszałości organu, który dopiero po trzecim piśmie skarżącej wszczął postępowanie, choć już z pierwszego pisma z dnia 2 lipca 2018 roku wynikało, że skarżąca kwestionuje legalność spornej inwestycji i żąda jej wstrzymania. W przypadku żądania weryfikacji legalności prowadzonych prac budowlanych oraz wątpliwości co do zgodności realizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę organ nadzoru budowlanego winien przede wszystkim ustalić, czy inwestor legitymuje się pozwoleniem na budowę (rozbudowę, przebudowę) bądź prawnie skutecznym zgłoszeniem, jaki konkretnie rodzaj inwestycji przewidziano w zatwierdzonym projekcie i pozwoleniu, w tym m.in, jakie decyzja przewiduje gabaryty i jaką lokalizację budynków, do jakiego sposobu zagospodarowania przestrzeni na nieruchomości inwestor został zobowiązany, na jakie przeznaczenie obiektów zezwala decyzja. Powyższe ustalenia są niezbędne zważywszy na charakter zarzutów podnoszonych przez skarżąca. Z tymi informacjami należało skonfrontować ustalenia dokonane podczas kontroli nieruchomości i opisać, jakie roboty budowlane zostały faktycznie wykonane oraz czy wszystkie one są zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę i czy odpowiadają jego treści, w szczególności czy stanowią one rozbudowę budynków, przebudowę czy też np. budowę nowych budynków, jak zarzuca to skarżąca. Dopiero tak poczynione ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę weryfikacji zarzutu o nielegalności wykonanych robót, czyli ich niezgodność z pozwoleniem na budowę. Tymczasem w ustaleniach faktycznych ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie ustalili, jakiej konkretnej inwestycji dotyczy zatwierdzony projekt budowlany, poprzestając na jednej kontroli nieruchomości, w protokole której nie zawarto istotnych szczegółów realizacji inwestycji, na powołaniu numeru i daty decyzji o pozwoleniu na budowę i wnioskach, że realizowana inwestycja jest z nim i z pozwoleniem na budowę zgodna. Zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięciach twierdzenia należy uznać w tej sytuacji za dowolne, nie poprzedzono ich żadnymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby na jakąkolwiek weryfikację wniosków organów nadzoru budowalnego. Wady przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego uniemożliwiają również ocenę zasadności zarzutów skargi odnośnie innego przeznaczenia wznoszonych czy rozbudowywanych i przebudowywanych obiektów, niż wynika to z pozwolenia na budowę, bowiem i w tym zakresie brak jakichkolwiek ustaleń. Nie odniesiono się również do zarzutu posadowienia zupełnie nowego budynku w zbliżeniu do granicy z nieruchomością skarżącej, brak w aktach informacji, czy budynek te jest rzeczywiście budynkiem nowym i czy ujęty został w pozwoleniu na budowę. Skarżąca wskazywała też na wątpliwości co do zachowania wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, wątpliwości te zgłaszał również w toku postępowania Wójt Gminy N. (pismo Wójta z 19.02.2019r.). PINB tłumaczył niemożność weryfikacji tego współczynnika małym stopniem zaawansowania robót. Wydaje się to mało przekonujące, organy nie pokusiły się choćby o wstępną ocenę, czy już na istniejącym etapie zaawansowania prac nie da się tego wskaźnika zweryfikować. Przede wszystkim zaś nie sposób nie zauważyć, że kontrola nieruchomości miała miejsce we wrześniu 2018 roku, PINB zaś wydał decyzję rok później. W sytuacji, gdy wykonywanie robót nie zostało wstrzymane, organ zobowiązany był do uaktualnienia i sprecyzowania ustaleń poczynionych na gruncie na dzień wydania decyzji. Nadto w sytuacji spornej co do zakresu i legalności robót budowlanych organ nadzoru budowalnego nie może czynić zasadniczych ustaleń jedynie na podstawie wyjaśnień inwestora zwłaszcza, gdy ustalenia kontroli nieruchomości są tak szczątkowo lakoniczne i w dodatku nieaktualne w dacie orzekania. Ponadto w postanowieniu nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poza wskazaniem prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 105 k.p.a. zaznaczył konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron, tj. uwzględnienie B. W. Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu nie zastosował się do tej wytycznej. Reasumując, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie należy uznać za dalece niewystarczające do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, nie pozwalające na ocenę ani zasadności zarzutów skargi, ani prawidłowości decyzji. Wskazane wyżej uchybienia procesowe stanowią o naruszeniu przez organy obydwu instancji zasad postępowania, sprecyzowanych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Stwierdzone wady postępowania skutkują również naruszeniem dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Takie postepowanie świadczy również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § k.p.a.). W tej sytuacji, nie przesadzając o ostatecznym wyniku sprawy, umorzenie postępowania na obecnym etapie uznać należy za co najmniej przedwczesne. Wskazać również należy, że rodzaj stwierdzonych wyżej uchybień organów nadzoru budowlanego przesądza jednocześnie o zakresie niezbędnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm), orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 205 § 1 tej ustawy. MR