II SA/Bd 744/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta przyznał B. J. zasiłek pielęgnacyjny w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. w wysokości 184,42 zł miesięcznie. B. J. reprezentowana przez męża, K. J., wniosła odwołanie, w którym nie zgodziła się z początkowym terminem przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i wniosła o przyznanie zaległego zasiłku pielęgnacyjnego od [...] grudnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4, art. 24 ust. 1, ust. 2a, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) - dalej "K.p.a." utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organy oparły się przy orzekaniu na podstawie następujących okoliczności sprawy. Otóż B. J. w dniu [...] stycznia 2019 r. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o stopniu niepełnosprawności stwierdzające, że została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności (pkt I orzeczenia) i istnieje konieczność stałej długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). Zdaniem organów dołączenie do wniosku o zasiłek pielęgnacyjny orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2017 r. dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. oznacza, iż nie zostały spełnione ustawowe warunki pozwalające na ustalenie prawa do zasiłku także za okres poprzedzający termin złożenia wniosku o ustalenie prawa do tego zasiłku, a więc za okres rozpoczynający się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. W związku z powyższym decyzja została wydana na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy. W przedmiotowej sprawie z upływem terminu trzymiesięcznego od dnia wydania orzeczenia organy orzekające utraciły możliwość ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ pierwszej instancji w oparciu o wyżej zgromadzony materiał dowodowy oraz powołane przepisy prawidłowo przyznał Stronie świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na spełnienie przez Stronę wszystkich niezbędnych do tego warunków od dnia [...] stycznia 2019 r. tj. od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że nie mógł przyznać zasiłku pielęgnacyjnego w począwszy od [...] grudnia 2017 r., ponieważ zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że "Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności". Orzeczenie nosi datę [...] grudnia 2017 r. Zatem, aby strona mogła uzyskać zasiłek pielęgnacyjny od grudnia 2017 r. winna wniosek złożyć do [...] marca 2018 r., a wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego strona złożyła dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. wobec powyższego organ I instancji nie mógł przyznać wnioskowanego świadczenia rodzinnego od grudnia 2017 r. B. J. reprezentowana przez męża, K. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W skardze pełnomocnik skarżącej zakwestionował początkowy termin przyznania zasiłku pielęgnacyjnego domagając się zmiany decyzji w tym zakresie w ten sposób, że zasiłek pielęgnacyjny powinien zostać przyznany żonie również za okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. Zdaniem pełnomocnika uzasadnione jest również uchylenie wydanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta. W zarzutach skargi wskazano na błąd w ustaleniach stanu faktycznego poprzez pominięcie wskazywanych przez stronę w toku całego postępowania administracyjnego okoliczności . Pełnomocnik uważa , że doszło do wprowadzenia strony w błąd przez pracowników Powiatowego Zespołu ds. Niepełnosprawności, w zakresie dotyczącym uprawnień do składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, w Wydziale Świadczeń Rodzinnych. W ocenie pełnomocnika skarżąca, nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niepoinformowania jej przez urzędników Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o terminie w jakim powinna złożyć wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca i jej pełnomocnik działali w dobrej wierze, kierowali się posiadaną przez nich w tym zakresie wiedzą. Zgodnie z obowiązującymi przepisami Konstytucji RP oraz Kodeksu Postępowania Administracyjnego obywatel posiada prawo do rzetelnego informowania go przez m.in. organy administracji publicznej o przysługujących mu prawach, ich zakresie, itp. Tym bardziej uprawnienia takie posiada osoba niepełnosprawna, pozostająca pod opieką członka najbliższej rodziny. W tym konkretnym przypadku prawo to zostało naruszone, a w skutek nie udzielenia stronie informacji o terminie do złożenia właściwego wniosku została ona pozbawiona prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres ponad 12 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wraz z argumentacją w niej zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził w rozpatrywanym przypadku naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., nr SKO [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...], którą przyznano zasiłek pielęgnacyjny B. J. od [...] stycznia 2019 r. Podstawę materialno-prawną w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220). W oparciu o powyższe decyzje został skarżącej przyznany zasiłek pielęgnacyjny na podstawie art. 16 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. 2. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia prawidłowości ustalenia daty, od której organy orzekły o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Organy przyznały uprawnienie na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Pełnomocnik skarżącej uważa, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć art. 24 ust. 2a tej ustawy, który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie jest sporny. Skarżąca jest osobą, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Mimo, że świadczenie to skarżąca uzyskała [...] grudnia 2017 r., to wniosek o zasiłek pielęgnacyjny złożyła w dniu [...] stycznia 2019 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało dołączone do wniosku. W tych okolicznościach sprawy, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego mogło nastąpić najszybciej od dnia [...] stycznia 2019 r., tj. od miesiąca, w którym złożono wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Stanowisko organu znajduje umocowanie w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w dniu [...] stycznia 2019 r., a orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności zostało wydane w dniu [...] grudnia 2017 r., to oznacza, iż nie zostały spełnione ustawowe warunki pozwalające na ustalenie prawa do zasiłku za okres poprzedzający termin złożenia wniosku o ustalenie prawa do tego zasiłku, a więc za okres rozpoczynający się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Określony w art. 24 ust. 2a cyt. ustawy termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu. Wobec powyższego z upływem terminu trzymiesięcznego od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, organy orzekające utraciły możliwość ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, przez co zastosowanie znajdować mogło wyłącznie rozwiązanie przyjęte we wskazanym wyżej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten urzeczywistnia zasadę praworządności znaną również w orzecznictwie i piśmiennictwie jako zasadę legalizmu. Organy administracji mają obowiązek przy podejmowaniu decyzji kierować się przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne. W zakresie ustalenia początkowego terminu na ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przepisy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują uznania administracyjnego. Poza tym postępowanie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie pozwala organowi działać z urzędu, gdyż jest to postępowanie wnioskowe. Z tych przyczyn organy orzekające nie mogły uwzględnić wniosku skarżącej. Nastąpiłoby to bowiem wbrew wskazanym przepisom i stanowiło naruszenie prawa. Powołane przepisy, co podkreślić jeszcze raz należy, mają charakter związany. Jasno określają kryteria jakimi właściwy organ ma obowiązek kierować się przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z tym organ nie mógł kierować się tutaj względami słuszności. Tym samym również Sąd nie mógł kierować się takimi dyrektywami przy rozpatrywaniu skargi. Zarzuty pełnomocnika co do nieprawidłowego działania organów i nieinformowania obywatela o uprawnieniach jemu przysługujących znajdują się poza merytoryczną oceną sądu administracyjnego, ponieważ właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a."), wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. Sąd, kontrolując postępowanie organów obu instancji nie dopatrzył się naruszenia przez nie przepisów Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. Organy zebrały i rozpatrzyły całość materiału dowodowego w sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.