II SA/Rz 1182/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[....]" w [...] na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [ w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej jako: Stowarzyszenie lub strona skarżąca) jest decyzja [...] Kuratora Oświaty w [...] (dalej też jako KO) z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] wydana w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza [...] (dalej też w skrócie "Burmistrz") z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] wydane po ponownym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie publicznego przedszkola w miejscowości [...] z oddziałami zamiejscowymi w miejscowościach [...], [...] i [...], złożonego przez Stowarzyszenie. Burmistrz, odmawiając zgody Stowarzyszeniu, uzasadnił to wystarczającą ilością przedszkoli i oddziałów przedszkolnych spełniającą potrzeby lokalnej społeczności. Przedstawił ilość dzieci w wieku przedszkolnym zamieszkujących na dzień 30 września 2016 r. na obszarze Gminy. Uwzględniając informację uzyskaną od dyrektorów szkół podstawowych stwierdził, że Gmina [...] zapewnia w 100% potrzeby w zakresie nauczania przedszkolnego dzieciom urodzonym w latach 2010-2012 z terenu Gminy. W odwołaniu Stowarzyszenie zaprzeczyło, by Gmina mogła zapewnić potrzeby wszystkich dzieci w wieku przedszkolnym. Według dokonanych przez Stowarzyszenie obliczeń od 1 września 2017 r. gminę zamieszkiwać będzie 622 dzieci, które będą mieć obowiązek lub prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego. W postępowaniu odwoławczym [...] Kurator Oświaty w [...] zwrócił się do Burmistrza [...] o uzupełnienie dokumentacji potwierdzającej, że zwiększenie miejsc w publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę w miejscowościach [...], [...], [...] oraz [...] nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w dniu 5 kwietnia 2017 r. przeprowadzono kontrolę doraźną w Szkole Podstawowej w [...] oraz w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...] w zakresie prawidłowości przestrzegania przepisów dotyczących organizacji oddziału przedszkolnego lub przedszkola w roku szkolnym 2016/2017. Po analizie informacji zawartych w piśmie Burmistrza [...] z dnia 5 kwietnia 2017 r., a także dokumentacji dołączonej do sprawy, w szczególności informacji o maksymalnej liczbie miejsc dla dzieci w wieku przedszkolnym przekazanych przez dyrektorów szkół w odpowiedzi na pismo Burmistrza z dnia 13 stycznia 2017 r., z której wynikało, że gmina aktualnie dysponuje 525 miejscami, [...] Kurator Oświaty w [...] wydał zaskarżoną decyzję, wskazując jako jej podstawę prawną art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 – dalej: K.p.a.) oraz art. 58 ust. 3, art. 14 ust. 4a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz.1943 - dalej: u.s.o.), art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 35) i § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U. z 2004 r. nr 46 poz. 438 – dalej zwanego: rozporządzeniem). Organ odwoławczy przyjął, że sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych w Gminie jest wystarczająca do zapewnienia wszystkich potrzeb lokalnej społeczności, a zatem odmowa Burmistrza udzielenia zezwolenia na założenie publicznego przedszkola przez Stowarzyszenie była uzasadniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez oznaczenia strony postępowania ewentualnie wadliwe jej określenie oraz bez należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego, czego konsekwencją jest naruszenie zasady przekonywania, art. 6 i 7 K.p.a. poprzez podjęcie przez organ czynności nieznanych postępowaniu administracyjnemu tj. kontroli doraźnej w Szkole Podstawowej w [...] i w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...], art. 8 K.p.a. poprzez pominięcie szeregu wniosków i uwag strony postępowania, art. 9 K.p.a. poprzez nieudzielanie przez organ prowadzący postępowanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w trakcie postępowania, art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału stronom postępowania, w tym w czynnościach przedsiębranych przez organ w ramach prowadzonego postępowania, tj. kontroli doraźnej w Szkole Podstawowej w [...] i w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w [...], a także niezapewnienie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów, art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności w skutek braku przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego, jak również przeprowadzenia własnego wnikliwego postępowania dowodowego w związku z zarzutami podniesionymi przez stronę. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego Stowarzyszenie wskazało przepisy art. 5 ust. 2 pkt. 2. oraz art. 58. ust. 4 u.s.o. i § 4 rozporządzenia poprzez wadliwą ich wykładnię i błędne zastosowanie. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skargi i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał też, że wynik przeprowadzonych kontroli doraźnych nie wpłynęły na uzasadnienie merytoryczne decyzji. Wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 682/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Stowarzyszenia. Sąd uznał za niebudzące wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, zgodnie z którymi Gmina [...] ma rozwiniętą sieć przedszkoli publicznych. Przedszkola mieszczą się w siedmiu szkołach podstawowych w różnych miejscowościach, a planowane jest otwarcie dwóch nowych przedszkoli w miejscowościach [...] i [...]. Na terenie gminy zamieszkuje łącznie 503 dzieci, które mają obowiązek lub prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego. Na podstawie informacji Gminy Sąd przyjął również, że 458 dzieci korzysta z wychowania przedszkolnego i są to dzieci w wieku 4 – 6 lat. Siedmioro 6-latków uczęszcza do klasy I szkoły podstawowej. Natomiast na podstawie informacji przekazanych przez dyrektorów przedszkoli i szkół podstawowych Sąd uznał za ustalone, że liczba miejsc we wszystkich oddziałach przedszkolnych wynosi 525, a zatem Gmina jest w stanie zapewnić miejsca wszystkim dzieciom w wieku 4 - 5 i 6 lat bez udziału przedszkoli niepublicznych. W roku szkolnym nie było przypadku odmowy przyjęcia dziecka ani do przedszkoli publicznych ani do oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych. Sąd wskazał nadto, że z przeprowadzonego przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego wynika, że Gmina aktualnie dysponuje 525 miejscami przedszkolnymi, co przewyższa potrzeby rodziców dla zapewnienia opieki przedszkolnej. Sąd powołał § 4 ust. 10 rozporządzenia, wskazując, że zezwolenie na założenie publicznego przedszkola jest udzielane jeżeli zachodzi sytuacja "korzystnego uzupełnienia sieci szkół lub placówek przedszkolnych". Dokonując analizy tej regulacji, jak i innych zastosowanych przez organy przepisów, Sąd w konkluzji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie było potrzeby tworzenia dodatkowej sieci publicznych placówek wychowania przedszkolnego. Natomiast odnosząc się do oceny skuteczności zarzutów skargi Sąd uznał, że sprowadzają się one do naruszenia art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a. Drugi z zarzutów potraktowany został jako niezasadny. W ocenie Sądu, Kurator przeprowadził bowiem uzupełniające postępowanie dowodowe, którego wynik wskazywał na brak potrzeby tworzenia nowych placówek publicznych dla wychowania przedszkolnego. Jako trafny uznano natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Sąd stwierdził, że właściwe uzasadnienie powinno zawierać wskazanie podstawy prawnej, a jego wywody winny przekonywać do słuszności rozstrzygnięcia. Według Sądu uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest lakoniczne i nie zawiera wymaganych prawem elementów, lecz jest to naruszenie zasad procesowych, które może zostać uwzględnione, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjmując, że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe, Sąd uznał, że wadliwość uzasadnienia nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Stowarzyszenie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 213/18, uchylił zaskarżone orzeczenie WSA w Rzeszowie i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że Sąd I instancji nie odniósł się do większości podniesionych w skardze zarzutów, ograniczając się właściwie do dwóch z dziesięciu tam przedstawionych, a przy tym nie wyjaśnił z jakich względów tak dalece ograniczył ustosunkowanie się do argumentów strony skarżącej. NSA zwrócił uwagę na konieczność każdorazowej, indywidualnej oceny istotnych przy ocenie wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego, a niezdefiniowanych bliżej przesłanek określonych w przepisach jako "sprzyjanie poprawie warunków kształcenia" i "korzystne uzupełnianie sieci szkół publicznych na danym terenie", natomiast rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku zabrakło. Ponadto Sąd I instancji nie odniósł się do całkowicie sprzecznych z ustalonymi przez organ danymi twierdzeń strony skarżącej odnośnie liczby miejsc przedszkolnych na terenie Gminy [...], jak też liczby dzieci w wieku przedszkolnym w poszczególnych latach. Sąd nie wypowiedział się również odnośnie diametralnie sprzecznej z treścią uzasadnienia kontrolowanej decyzji argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, gdzie podkreślono, że wyniki prowadzonego przed organem II instancji postępowania dowodowego w postaci kontroli doraźnej "nie wpłynęły na uzasadnienie merytoryczne". Tymczasem jednym z zarzutów skargi był właśnie zarzut pozbawienia Stowarzyszenia możliwości udziału w tym postępowaniu. NSA zwrócił również uwagę, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do grupy dzieci w wieku trzech lat, które zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nadanym ustawą nowelizacyjną z dnia 29 grudnia 2015 r., w warunkach wskazanych w tym przepisie również mają prawo korzystać z wychowania przedszkolnego. Kwestię tą pominął również orzekający w sprawie Sąd, aprobując bez uwag stan faktyczny przedstawiony w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, co czyniło słusznym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., uniemożliwiając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wobec dostrzeżonych uchybień, NSA zobowiązał Sąd I instancji do odniesienia się do zarzutów skargi, a w szczególności dokonania oceny zasadności twierdzeń o pozbawieniu strony udziału w postępowaniu dowodowym prowadzonym przed organem odwoławczym w świetle art. 10 § 1, a także art. 80 i art. 81 k.p.a. Ponadto zalecił odniesienie się do przedstawianych przez Stowarzyszenie, w toku postępowania administracyjnego dokumentów i skontrolowanie, czy są one istotne dla sprawy, a następnie w zależności od zajętego stanowiska ocenę zaskarżonej decyzji w aspekcie art. 7 i art. 77 k.p.a. NSA zwrócił również uwagę na konieczność dokonania oceny uzasadnienia kontrolowanej decyzji z uwzględnieniem nie tylko art. 107 § 3 k.p.a., lecz także prawa materialnego, które będzie stosować obecnie organ, a którego brzmienie, mimo dokonanych nowelizacji, nie uległo zmianom, w tym w szczególności z uwzględnieniem przesłanek, o których mowa obecnie w § 4 pkt 6 aktu wykonawczego wydanego na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 88 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz.1148). Sąd I instancji powinien również wziąć pod uwagę, czy stanowisko zaprezentowane w kontrolowanej decyzji uwzględniało także sytuację dzieci w wieku lat trzech, o czym mowa obecnie w art. 31 ww. ustawy Prawo oświatowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że sąd ocenia zaskarżoną decyzję w zakresie wyżej wskazanych naruszeń prawa, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący na dzień jej wydania. Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przedstawionych w skardze zarzutów istotne znaczenie dla wyniku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji miało niewątpliwe naruszenie reguł postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ II instancji. Zwrócił na te okoliczności uwagę NSA w uzasadnieniu swojego wyroku. Rzeczywiście niekwestionowany przez stronę przeciwną jest fakt pominięcia Stowarzyszenia w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ odwoławczy. Nie było podstaw prawnych dla zapewnienia udziału strony skarżącej w samych kontrolach doraźnych przeprowadzonych w dniu 5 kwietnia 2017 r. w Szkole Podstawowej w [...] oraz Zespole Szkolno – Przedszkolnym w [...], skoro dotyczyły one "prawidłowości przestrzegania przepisów dotyczących organizacji oddziału przedszkolnego lub przedszkola w roku szkolnym 2016/2017". Jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że wyniki tych kontroli jako wykazane sporządzoną przy tej okazji dokumentacją zostały wykorzystanie przy rozstrzyganiu sprawy przez PKO. Niewątpliwie tych wyników nie można uznać za fakty powszechnie znane, a skoro tak, to zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. strona powinna mieć możliwość zapoznania się z nimi i wypowiedzenia się odnośnie tych dokumentów. Nie zachodzą w tym wypadku przesłanki z § 2 tego przepisu. Słusznie też zwrócił uwagę NSA, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Tych ostatnich okoliczności nie wykazano. Jeśli więc w czasie, kiedy trwało postępowanie administracyjne, zostały przeprowadzone kontrole doraźne poza tym postępowaniem, a dokumenty powstałe przy okazji kontroli zostały wykorzystane dla potrzeb ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie były to dokumenty, których treść strona musiała obiektywnie znać, należało umożliwić Stowarzyszeniu wypowiedzenie się co do tych dowodów. W opisanych okolicznościach nie mogły więc zostać uznane za udowodnione okoliczności wynikające z dokumentów, co do których strona nie miała możności wypowiedzenia się. Takich możliwości PKO Stowarzyszeniu nie zapewnił, a w tej sytuacji powyższe naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. musiały być ocenione jako takie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analogiczne zastrzeżenia i wnioski należy zdaniem Sądu odnieść do wykorzystanego dla ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych wynikających z pisma Burmistrza z dnia 5 kwietnia 2017 r., znak [...]. Tu także zostały naruszone reguły wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Istotny dla wyniku kontrolowanego postępowania mógł być także brak jakiegokolwiek odniesienia się do załączonych do odwołania Stowarzyszenia dokumentów. Strona przedstawiła je przecież kwestionując ustalenia organu I instancji. W zaskarżonej decyzji PKO nie odniósł się w ogóle do tych dokumentów. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie zaś z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla strony. W ocenie Sądu sformułowanie odwołania, które przecież nie zostało podpisane przez adwokata lub radcę prawnego lecz przez reprezentujące Stowarzyszenie osoby fizyczne jasno wskazuje, że dowody te miały podważać ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Według zaś art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W świetle argumentacji odwołania i stanowiska Stowarzyszenia nie można wykluczyć, że dokumenty te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. PKO w uzasadnieniu decyzji przemilczał w ogóle ich wartość dowodową nie wiadomo z jakich powodów. Takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolujący decyzje w niniejszej sprawie, nie jest w stanie w tej sytuacji stwierdzić czym kierował się organ nie biorąc w ogóle pod uwagę tych dowodów i jak wobec tego i czy w ogóle przeprowadzona została ocena dowodów. Tymczasem sądowa kontrola legalności decyzji w tym zakresie polega m.in. właśnie na możliwości prześledzenia toku rozumowania i oceny dokonanej przez organ pod kątem zasad wynikających z art. 80 k.p.a., w szczególności czy ww ocena dokonana przez organ nie jest dowolna i wybiórcza. Zasadnie zwraca uwagę strona skarżąca, że zgodnie z obowiązującą już w chwili rozstrzygania sprawy treścią art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nadaną nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 29 grudnia 2015 r., prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego miały także dzieci, które w roku szkolnym ukończyły trzy lata. Rzeczywiście w decyzjach organów obydwu instancji zupełnie się do tej okoliczności nie odniesiono. Nie ma też żadnych ustaleń co do liczby dzieci uprawnionych w tym wieku ani aktualnie ani w latach następnych. Przywoływane dane dotyczyły dzieci uprawnionych w wieku 4, 5 i 6 lat, zaś dane o trzylatkach - wyłącznie jednego rocznika i to tylko dzieci aktualnie korzystających z przedszkola w tym wieku. Jak wynika z decyzji maksymalna liczba miejsc dla dzieci w wieku przedszkolnym na terenie Gminy wynosi 525. Liczba ta nie została w żaden sposób skonfrontowana z danymi uzyskanymi przez stronę skarżącą z właściwego ministerstwa. Nie można wykluczyć, że pełne dane dotyczące liczby dzieci, w tym także w wieku lat 3, które zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w chwili rozstrzygania sprawy przez organy także byłyby uprawnione do korzystania z wychowania przedszkolnego, mogłyby decydować o kierunku rozstrzygnięcia wniosku. Dopiero pełne ustalenia pozwoliłyby bowiem dokonać właściwej oceny zasadności wniosku w aspekcie przesłanek decydujących o udzieleniu zgody na założenie przedszkola. Ustaleń w tym zakresie organy nie dokonały w toku postępowania a w konsekwencji pełnych danych nie wzięto pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, chociaż mogły i powinny one być uwzględnione w aspekcie przesłanek decydujących o zezwoleniu na założenie publicznego przedszkola wynikających z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, czyli że utworzenie przedszkola z oddziałami we wskazanych we wniosku miejscowościach stanowić będzie korzystne uzupełnienie sieci przedszkoli w gminie. Jak dotychczas nie ustalono nawet ile dzieci urodziło się w gminie w kolejnych latach i jaka jest prognoza demograficzna i dane w odniesieniu do trzylatków. NSA zwrócił także uwagę, że już z zaskarżonej decyzji wynika, że na obszarze gminy zamieszkuje łącznie 503 dzieci w wieku 4, 5 i 6 lat, które mają prawo lub obowiązek korzystania z wychowania przedszkolnego, z czego 458 korzysta z wychowywania przedszkolnego, zaś siedmiu sześciolatków uczęszcza do klasy I. Z tej liczby 251 dzieci uczęszcza do przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę. Z przedszkoli korzysta także 47 dzieci trzyletnich. PKO nie odniósł się do danych wynikających z dokumentów przedłożonych przez Stowarzyszenie, w tym także co do rzeczywistej liczby miejsc w oddziałach przedszkolnych. Brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących prognoz demograficznych oraz liczby dzieci w wieku 3 lat, które mają prawo korzystać z wychowania przedszkolnego w następnych latach przesądza, że ustalony przez organ stan faktyczny nie może być uznany za ustalony zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę te naruszenia przepisów postępowania nie można wykluczyć, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie ustaliły bowiem stanu faktycznego w pełnym zakresie, co w aspekcie przesłanek warunkujących zezwolenie na założenie przedszkola z oddziałami zamiejscowymi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie też zarzuca strona skarżąca, że brak odniesienia się do wniosków i uwag przez nią zgłaszanych, zwłaszcza, że nie wiadomo z jakich przyczyn nie wzięto pod uwagę uprawnionych trzylatków, narusza przepisy art. 8 k.p.a., oraz art. 11 k.p.a.. Uzasadnienie decyzji powinno bowiem dawać pewność, że organ rozpatrzył wszystkie aspekty sprawy, w szczególności strona powinna poznać powody, dla których jej argumenty, wnioski czy uwagi nie zostały uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy. Te ostatnie uchybienia proceduralne same nie przesądzałyby jeszcze o zasadności skargi, ale w zestawieniu z wcześniej stwierdzonymi naruszeniami obligowały do uchylenia decyzji organów obydwu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja została też wadliwie skonstruowana, gdyż może sugerować nawet skierowanie jej do organu I instancji, a nie do Stowarzyszenia. Jednakże po powołaniu podstaw prawnych, [...] Kurator Oświaty wyraźnie wskazał, że decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od decyzji Burmistrza znak sprawy [...] (w dacie jej wydania jest oczywista omyłka – zamiast "[...] lutego 2017 r." jest "[...] lutego 2017 r."). Zarówno powyższe jak i uzasadnienie decyzji, wreszcie niekwestionowany fakt doręczenia decyzji stronie skarżącej nie pozwala na przyjęcie, że decyzja ta nie ma adresata. Została ona skierowana do Stowarzyszenia, po rozpatrzeniu złożonego przez nie odwołania. Mimo, że adresat decyzji nie został w niej wyraźnie oznaczony i jest to uchybienie przepisowi art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., jednakże mimo tego, mając na uwadze wcześniej wyliczone okoliczności, uchybienie powyższe nie dawało samo w sobie podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., bo organy obydwu instancji rozpatrzyły sprawę merytorycznie, chociaż stwierdzone naruszenia prawa procesowego nie pozwalają na stwierdzenie, że sprawa rozpatrzona została w jej całokształcie. Stwierdzenie, że ustalony stan faktyczny nie jest pełny powoduje, że kontrola ewentualnego naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna i zbędna. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę takiej kontroli. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018, poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. W ponownym postępowaniu organy rozpatrzą złożony wniosek po pełnym ustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla wyniku sprawy w aktualnym stanie prawnym. Decyzja zaś powinna być wydana po zapewnieniu stronie wypowiedzenia się odnośnie wszystkich zebranych dowodów. Organy powinny w decyzji odnieść się do przedstawionych przez Stowarzyszenie wniosków, uwag i dowodów, w zakresie, o którym mowa także w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać również wyjaśnienie przesłanek wynikających z prawa materialnego decydujących o konkretnym rozstrzygnięciu sprawy. Należy też wskazać źródło, z którego pochodzą konkretne dane.