I SA/Wa 974/19

Dnia 5 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Województwa [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] stwierdzającą, że nieruchomość położona w P., w obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0037 ha, zajęta pod drogę publiczną nr [...] pn. M. – K. – P. – W., znajdująca się w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Województwa [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności opisanej wyżej nieruchomości uznając, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Minister Inwestycji i Rozwoju po rozpoznaniu wniesionego odwołania uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa, w/w decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i podkreślił, że przesłanki określone w powołanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób prawidłowy wszystkich stron postępowania oraz adresów wszystkich uczestników postępowania, wadliwie przyjmując, że działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. miała w części nieuregulowany stan prawny oraz nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] nie wykazał również zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. Znajdująca się w aktach mapa ewidencyjna, załączona do wniosku Zarządu Województwa [...] z [...] lutego 2017 r. oraz mapa do celów projektowych nr [...], na których uwidocznione jest zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę, nie obrazują stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Wyrys przedstawia stan na dzień [...] stycznia 2017 r., natomiast mapa do celów projektowych stan na czerwiec 2012 r. Odnosząc się do przesłanki władztwa publicznoprawnego organ odwoławczy podkreślił, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji powołał określone dowody potwierdzające władanie nieruchomością, jednakże w aktach sprawy brak jest powołanych dokumentów, co uniemożliwia weryfikację ustaleń organu pierwszej instancji. Organ wojewódzki w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien zatem uzupełnić materiał dowodowy celem ustalenia spełniania przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zakresie zajęcia działki pod drogę publiczną oraz wykazania władztwa publicznoprawnego. Tym samym organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 28 kpa w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, - art. 80 kpa w związku z art. 138 § 2 kpa, poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że nie została wykazana przesłanka zajęcia działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. oraz przesłanka władztwa publicznego, co skutkowało uchyleniem decyzji i przekazaniem jej do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów podnosząc, że organ pierwszej instancji dokonał wszelkich możliwych czynności celem ustalenia stron postępowania. Zdaniem skarżącego ponadto zgromadzone w sprawie dowody, w szczególności akty notarialne z [...] lipca 1998 r. Rep. [...] nr [...] oraz z [...] października 2005 r. Rep. [...] nr [...] potwierdzają zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Do wniosku zostały ponadto załączone dokumenty jednoznacznie wskazujące na sprawowanie w dniu [...] grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa faktycznego władztwa nad drogą wojewódzką nr [...], w skład której wchodzi przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]. W świetle powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stosownie do treści art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja z [...] marca 2019 r. nie narusza prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe nie wykazało spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a tym samym, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki określone w powołanym art. 73 ust. 1 muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. W orzecznictwie sądowadministracyjnym podkreśla się, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 w/w ustawy ma charakter wywłaszczeniowy, gdyż potwierdza odjęcie dotychczasowym właścicielom prawa własności nieruchomości z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zaś zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed organami administracji. Oznacza to, że organ wojewódzki prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 w/w ustawy zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić właścicieli nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r., względnie ich spadkobierców, jak również na dzień wydawania decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiotom tym przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tymczasem Wojewoda [...] prowadząc postępowanie nie ustalił wszystkich stron postępowania. Zauważyć trzeba, że z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] był m.in. A. O., który zmarł [...] grudnia 2015 r. Prawo własności do przedmiotowej działki przysługiwało ponadto przed śmiercią J. Ś., która zmarła w dniu [...] stycznia 1979 r. Nie ulega więc wątpliwości, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu m.in. spadkobiercom A. O. oraz ewentualnym spadkobiercom J. Ś., co – jak wynika z akt sprawy – nie zostało przez Wojewodę dopełnione. Słusznie zatem Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że postępowanie przeprowadzone zostało wadliwie, obowiązkiem Wojewody było bowiem ustalenie w sposób prawidłowy wszystkich stron postępowania, w tym następców prawnych zmarłych właścicieli nieruchomości. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że stronami postępowania prowadzonego w trybie powołanego art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. są właściciele nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. lub ich spadkobiercy, a także podmioty będące właścicielami nieruchomości na dzień wydania decyzji oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego. Zgodzić się ponadto trzeba z twierdzeniami Ministra Inwestycji i Rozwoju, że organ pierwszej instancji wadliwie zastosował art. 49 kpa, podając informację o toczącym się postępowaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz wiadomość zamieszczoną [...] października 2017 r. na tablicach ogłoszeń właściwych urzędów. Zgodnie z powołanym art. 49 kpa jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ administracji publicznej może w sposób przewidziany w tym przepisie zawiadamiać o swoich decyzjach i innych czynnościach wyłącznie strony postępowania i tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis szczególny. Przepis ten nie stanowi natomiast samodzielnej i wystarczającej podstawy prawnej zawiadamiania stron przez organ administracji publicznej o swoich decyzjach lub innych czynnościach, podstawą taką są przepisy szczególne. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który przewidywałby ogłoszenie informacji o toczącym się postępowaniu w sposób wskazany w art. 49 § 1 kpa. Odnosząc się natomiast do kolejnych przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 w/w ustawy stwierdzić należy, że prawidłowo Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że w sprawie nie zostało jednoznacznie wykazane zajęcie przedmiotowej działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. Znajdujące się w aktach administracyjnych wyrys z mapy ewidencyjnej, załączony do wniosku Zarządu Województwa [...] z [...] lutego 2017 r. oraz mapa do celów projektowych nr [...], na których uwidocznione jest zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę, nie potwierdzają, że sporna działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrys z mapy ewidencyjnej przedstawia stan na dzień 11 stycznia 2017 r., natomiast mapa do celów projektowych stan na czerwiec 2012 r. Wskazane mapy nie odzwierciedlają zatem stanu nieruchomości na dzień [...] grudnia 1998 r. Dokumentów takich nie stanowią również powoływane w sprzeciwie akty notarialne z [...] lipca 1998 r. Rep. [...] nr [...] oraz z [...] października 2005 r. Rep. [...] nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie konieczne jest bezsporne ustalenie czy działka nr [...] wchodziła w skład pasa drogi publicznej nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r., a tym samym czy spełniona została przesłanka z art. 73 ust. 1 ustawy dotycząca zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Słusznie też Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że w sprawie nie została wykazana przesłanka władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. W aktach sprawy – wbrew podnoszonym przez skarżącego twierdzeniom - brak jest dokumentów potwierdzających, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykonywane były faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, itp. Organ pierwszej instancji w treści decyzji powołał co prawda określone dokumenty (dzienniki czynności, rachunki, protokoły) jako dowody władania przedmiotową nieruchomością, jednak – jak wskazano - dokumentów tych nie ma w aktach sprawy, a tym samym nie ma możliwości ich oceny. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo uznał, że wobec istotnych braków w materiale dowodowym, zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W sprawie konieczne jest zapewnienie czynnego udziału wszystkim stronom postępowania oraz udokumentowanie w sposób jednoznaczny stanu prawnego i faktycznego spornej działki na dzień [...] grudnia 1998 r., poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących w sposób bezsporny zajecie działki pod drogę publiczną oraz wykonywanie na niej władztwa publicznoprawnego. Wniesiony sprzeciw jest więc bezzasadny i brak jest podstaw do jego uwzględniania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.