II SA/Kr 37/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi L. K., L. B. A. B. oraz W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Decyzją z 22 czerwca 2017 r. znak [...] Starosta [...] orzekł: o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie, jako działki: nr [...] o pow. 0,1432 ha oraz nr [...] o pow. 0,0226 ha, poł. w obr. [...]. ewid. [...] m. K., w granicach nabytej (wywłaszczonej) przez Skarb Państwa parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz: L. K., L. B., A. B.-R. i W. B.. Orzekając w ten sposób organ I instancji oparł się na poczynionych przez siebie ustaleniach, iż przedmiotowa działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Od decyzji tej odwołanie złożyli: L. K., L. B., A. B.-R. oraz W. B., zarzucając jej: < naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., poprzez niewłaściwą interpretację, co za tym idzie zawężenie zasady zwrotu nieruchomości jedynie do przypadków, gdy cała nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej; < naruszenie art. 137 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ ustalił i wyraźnie przyznał, że część wywłaszczonej nieruchomości nie została zagospodarowana, a część została zagospodarowana niezgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę budynku szkoły; < naruszenie art. 2a w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 nr 14 poz. 60) poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, że prawo własności drogi rozciąga się na zajętą pod drogę nieruchomość. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżących nieruchomości. Wojewoda decyzją z dnia 31 października 2017 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako: działka nr [...] o pow. 0,1432 ha, objęta księgą wieczystą [...] oraz nr [...] o pow. 0,0226 ha, objęta księgą wieczystą [...], położonych w [...] m. K., w granicach nabytej (wywłaszczonej) na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: L. K. w 1/2 części, L. B. w 1/12 części, A. B. w 1/12 części i W. B. w 1/6 części. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest kwestia zwrotu na rzecz uprawnionych podmiotów nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie, jako działki: nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. [...] m. K., w granicach nabytej (wywłaszczonej) przez Skarb Państwa parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat[...]. Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały wskazane w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościamiw zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej, zawartej w wydanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu -jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku TK. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Starosta [...] na podstawie załączonych do akt sprawy dokumentów ustalił, że nieruchomość oznaczona, jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowiąca uprzednio własność S. B., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z 28 czerwca 1978 r. Rep. Nr [...], zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, pod rozbudowę boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...], przy ul. [...] w K., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 26 czerwca 1963 r. nr [...] Załączone do akt kopie postanowień spadkowych potwierdzają, że L. K., L. B., A. B. i W. B. są spadkobiercami byłej właścicielki działek, których dotyczy postępowanie. Z kolei A. B. zmarła w dniu 27 marca 2014 r. (co potwierdza odpis skrócony aktu zgonu nr [...] - k. [...] i po zmarłej nie przeprowadzono postępowania sądowego ustalającego prawo do dziedziczenia. Jak ustalono, wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...], odpowiadają obecnie działki: nr [...], obj. księgą wieczystą [...] oraz [...], obj. księgą wieczystą [...], poł. w obr. [...] m. K. (k. a. nr [...]), które zgodnie z odpisami ww. ksiąg wieczystych stanowią własność Gminy K.. Działka nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie ustanowionym na czas nieoznaczony na rzecz Szkoły Podstawowej nr [...], natomiast działka nr [...] w całości zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej i stanowi chodnik oraz część zatoki postojowej ulicy [...] (k. 42,107 - 108). Rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości Starosta [...] uznał, iż cel, na który została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, został zrealizowany. Organ I instancji, pomimo poszukiwań w zasobach: Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K., Archiwum Zakładowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa, Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., Archiwum Narodowego w K., Archiwum Akt Nowych w W. oraz archiwum Szkoły Podstawowej nr [...] w K. - w związku z negatywnymi odpowiedziami ww. instytucji - nie pozyskał do akt sprawy, archiwalnej dokumentacji dotyczącej inwestycji polegającej na rozbudowie boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...], przy ul. [...] w K., obejmującej działkę nr [...], obr. [...] m. K.. Natomiast pozyskał do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z 22 sierpnia 1975 r., 4 maja 1982 r., 24 września 1993 r. i 9 maja 1998 r., obejmujące m. in. przedmiotowe działki. Na podstawie tych zdjęć można zdaniem organu bezsprzecznie ustalić, że na parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], w części stanowiącej obecnie działkę nr [...], obr. [...] m. K. w latach 1982 - 1993, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdzają to ww. zdjęcia lotnicze, na których widać, że w 1975 r. teren obejmujący przedmiotowe nieruchomości był intensywnie porośnięty trawą i krzewami, natomiast na zdjęciu z 1982 r. widać, iż powyższy teren został uporządkowany i pozbawiony większości zakrzewienia. Z kolei na zdjęciu z 1993 r. widać, że na działce nr [...] w obr. [...] powstały przyszkolne obiekty o charakterze infrastruktury sportowej, tj. utwardzone boisko i dwie bieżnie, co tym samym potwierdza zrealizowanie celu na jaki została nabyta przedmiotowa nieruchomość. Powyżej wskazane obiekty widoczne są także na zdjęciu z 1998 r. Ponadto w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 29 kwietnia 2016 r., w celu dokonania oględzin nieruchomości, ustalono położenie działek: nr [...] i [...], obr. [...] m. K. oraz stwierdzono ich obecny stan zagospodarowania, obejmujący na powierzchni działki nr [...] m. in. część budynku stanowiącego salę gimnastyczną Szkoły Podstawowej nr [...] oraz część boiska sportowego. Natomiast działka nr [...] stanowi fragment chodnika z płyt betonowych wraz z dwoma lampami oświetleniowymi oraz fragment zatoki parkingowej, wzdłuż ulicy [...]. Powyższe ustalenia zgodne są z treścią przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego mapy zasadniczej o numerze id. ewid. - [...]. Ponadto w obrębie przedmiotowych działek posadowiona jest infrastruktura ciepłownicza o parametrach 2 x DN 150, która wymaga strefy ochronnej funkcyjnej (2,0 m w obie strony od zewnętrznego obrysu kanału ciepłociągu - k. 122-126. Dodatkowo na działce nr [...], obr. [...] znajduje się sieć wodociągowa 0 100 wraz z hydrantem 0 80 - k. a. nr [...]. Jak wynika z ksiąg wieczystych: [...] oraz [...] działki stanowią własność Gminy K.. Działka nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie Szkoły Podstawowej nr [...], natomiast działka nr [...] w całości zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej. Ustalono, iż działka nr [...] poł. w obr. [...] m. K. (w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem określony w akcie notarialnym z 28 czerwca 1978 r. Rep. [...], zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, cel, jakim była "rozbudowa boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...], przy ul. [...] w K.", został na jej terenie zrealizowany. Natomiast w związku z realizacją celu nabycia przez Skarb Państwa ww. nieruchomości przed 2004 r. cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn.: P 38/11 w przedmiotowej sprawie potwierdza, że: "skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła". W świetle powyższego, zdaniem Wojewody stosowne zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została przed 27 maja 1990 r., zaś jej wykorzystanie na cel wywłaszczenia zostało bezspornie udowodnione, co potwierdzają zgromadzone w sprawie dowody świadczące, iż na działce nr [...], obr. [...] m. K. w latach 1982-1993 powstały przy Szkole Podstawowej nr [...] - utwardzone boisko oraz bieżnie - które zajęły większość działki nr [...], zaś cel zrealizowano przed 2004 r., zatem w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. Również z uwagi na powyższe aktualny stan zagospodarowania ww. działki nie stanowi o jej zbędności na cel jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Z kolei w odniesieniu do działki nr [...] poł. w obr. [...] m. K., ustalono na podstawie pisma Urzędu Miasta K. z 30 marca 2016 r. i Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (zarządcy dróg m. in. na terenie m. K.) z 17 marca 2016 r. , że działka w całości wchodzi w zakres pasa drogowego, ulicy [...]. która zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. (Dz. U. Woj. K. . z 7.07.1986 r. Nr [...]) została zaliczona do dróg publicznych o kategorii gminnej (k. 42, 85, 89-108, 131), co stanowi tym samym negatywną przesłankę zwrotu tej nieruchomości. Jak podkreślono w uzasadnieniu decyzji, za niemożnością zwrotu nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przemawia utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą zostać zwrócone byłym właścicielom lub ich następcom prawnym - nawet wówczas, gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. W przypadku zajęcia nieruchomości pod pas drogowy nie może ona podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. i zbytecznym w takim przypadku staje się badanie jej zbędności na cel wywłaszczenia. Jednakże zdaniem Wojewody pomimo powyższych ustaleń, co do prawidłowości rozstrzygnięcia Starosty [...], zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości i orzec w sposób uwzględniający fakt, iż organ I instancji w swojej decyzji nie doprecyzował, iż decyzja z 22 czerwca 2017 r. znak [...] rozpatruje kwestię zwrotu przedmiotowych działek w częściach ułamkowych przysługujących żyjącym wnioskodawcom. Jak bowiem wynika z pozyskanych przez organ odwoławczy informacji, dopiero w decyzji z 31 sierpnia 2017 r. znak [...] Starosta [...] rozstrzygnął sprawę zwrotu części działek: nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. [...], m. K., w granicach nabytej (wywłaszczonej) na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], w odniesieniu do udziału należnego A. B., zaś orzeczenie częściowe, dotyczące udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, jest możliwe na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14 w którym stwierdzono, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. l i 2 w związku żart. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. K., W. B., L. B. i A. B.-R.. Zaskarżonej decyzji zarzucili : 1) naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741) – dalej "u.g.n." - poprzez jego niewłaściwą interpretację, co za tym idzie zawężenie zasady zwrotu nieruchomości jedynie do przypadków, gdy cała nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej a także uznanie ,że cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej nie powinien być interpretowany ściśle; 2) naruszenie art. 137 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ ustalił i wyraźnie przyznał, że część wywłaszczonej nieruchomości nie została zagospodarowana, a część została zagospodarowana niezgodnie z celem wywłaszczenia tj. pod budowę budynku szkoły; 3) naruszenie art. 2a w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60) poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji przyjęcie, że prawo własności drogi rozciąga się na zajętą pod drogę nieruchomość. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na zasadzie art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jedynym dowodem na okoliczność realizacji celu przed złożeniem wniosku przez skarżących stanowią zdjęcia lotnicze z 22.08.1975r., 4.05.1982 roku, 24.09.1993 roku oraz 9.05.1998 roku. Z powyższych fotografii wynika, zdaniem Organu, że do 1993 roku na terenie nieruchomości powstały przyszkolne obiekty sportowe. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na konkretny cel: budowa boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...]. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych zarówno cel wywłaszczenia, jaki i pojęcie zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu musi być rozumiane ściśle, a nie tak jak w języku potocznym, lub w brzmieniu przepisów już nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a to wszystko z uwagi na fakt, że ustawodawca odsyła do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to artykuł stanowi definicję legalną tego pojęcia. W toku postępowania organowi nie udało się odszukać żadnych innych dokumentów związanych z przedmiotowym wywłaszczeniem. Żadna z instytucji, do których zwrócono się z zapytaniem, nie była w posiadaniu dokumentów, które mogłyby potwierdzić, że w okresie 10 lat od dnia uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia tj. rozbudowa boiska sportowego, został zrealizowany lub choćby przystąpiono do jego realizacji. Na podstawie przeprowadzonych w trakcie rozprawy administracyjnej oględzin terenu stwierdzono, że: działka nr [...] ma kształt nieregularny. Granica północna oraz zachodnia biegną po ogrodzeniu Szkoły Podstawowej nr [...]. Granica wschodnia i południowa przebiegają przez budynek szkoły (sala gimnastyczna) oraz teren zielony z boiskiem sportowym. Opisywana nieruchomość znajduje się w całości w ogrodzeniu Szkoły Podstawowej nr [...]. (...) jej południowo - wschodni narożnik stanowi fragment sali gimnastycznej. Ponadto, w granicach opisywanej działki znajduje się fragment boiska sportowego, a przy wschodniej granicy wzdłuż ogrodzenia nasadzone są krzewy (tuje) oraz znajduje się fragment wybetonowanego wjazdu. Zdaniem skarżących, powyższym opisem stanu faktycznego organ wprost wskazuje, że jedynie część nieruchomości została wykorzystana w celu zgodnym z celem wywłaszczenia tj. pod rozbudowę boiska sportowego. Pozostała część nieruchomości została zagospodarowana w sposób odmienny np. zabudowanie budynkiem szkoły, lub nie została zagospodarowana i na dzień dzisiejszy jest to teren zielony. Co więcej z pozyskanych przez organ zdjęć lotniczych wywłaszczonego terenu (fotografie z lat 1975 i 1982) "wyraźnie widać, iż przedmiotowy teren jest niezagospodarowany", dopiero na zdjęciu z 1993 - po 14 latach od wywłaszczenia - widać, że przedmiotowa nieruchomość została częściowo zabudowana boiskiem sportowym. Skarżący zarzucają, że organ w żaden sposób nie udowodnił, ani nawet nie uprawdopodobnił jakoby cel wywłaszczenia został zrealizowany w ustawowo wskazanym terminie. Cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, ale po upływie terminu ustawowego - czyli zdaniem skarżących nie został zrealizowany, – więc nieruchomość należy uznać za zbędną w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa. Z ostrożności skarżący podnieśli, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W takiej sytuacji organ orzekający o zwrocie w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest określić zakres zbędnej części nieruchomości w aspekcie przesłanek wymienionych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zlecić sporządzenie stosowanej dokumentacji dla celów podziału nieruchomości. Poprzednia treść art. 137 ust. 2 ugn wyłączała dopuszczalność zwrotu części nieruchomości, która nie spełniała przesłanki samodzielnego zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn.. akt K 6/05, Dz. U. nr 59, poz.369) uznał ww. ograniczenie za niezgodne z art. 2 oraz 21 ust. 2, art.32 ust.1 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Po dostosowaniu brzmienia art. 137 ust. 2 ugn do wyroku Trybunału Konstytucyjnego możliwość zwrotu części nieruchomości nie jest już uzależniona od możliwości jej samodzielnego zagospodarowania, lecz od przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, określonych w art. 137 ust.1. W odniesieniu do drugiej części spornej nieruchomości tj. działki nr [...] (nieruchomość ta w całości zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...] - chodnik wraz z oświetleniem ulicznym oraz części zatoki postojowej), Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że działka ta jako droga publiczna jest kategorią rzeczy o ograniczonym obrocie i jako taka może stanowić własność jedynie: Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, co w ocenie organu uzasadnia decyzję odmowną w przedmiotowej sprawie. Skarżący podnoszą, iż nigdy nie zostało im doręczone żadne zawiadomienie o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż na który została wywłaszczona. Jeżeli bowiem podmiot publicznoprawny zainteresowany jest zrealizowaniem na nieruchomości innego celu niż ten, dla realizacji którego dokonano wywłaszczenia, nawet jeżeli będzie to inny cel publiczny, organ wykonawczy tego podmiotu (tj. wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu lub zarząd samorządu województwa albo starosta reprezentujący Skarb Państwa) zobowiązany jest zawiadomić byłego właściciela oraz odpowiednio byłego użytkownika wieczystego nieruchomości albo spadkobierców tych osób o zamiarze zagospodarowania nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, pouczając o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonego w przeszłości prawa własności lub odpowiednio prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. W takim przypadku na organie wykonawczym podmiotu publicznoprawnego spoczywa obowiązek nie tylko zawiadomienia osób uprawnionych w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n. o możliwości złożenia przez te osoby wniosku o zwrot nieruchomości, ale także obowiązek zachowania uprawnień tych osób z tytułu prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, określonego w art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n.. Wskazane prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości jest oczywiście niezależne od tego, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skarżący nie kwestionują, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2016r., poz. 1440 ze zm.) droga publiczna może stanowić własność jedynie osób prawnych wymienionych w art. 2a tejże ustawy, a z momentem włączenia w sieć publicznej infrastruktury zostaje wyłączona z obrotu prawnego. Wskazany w zdaniu poprzedzającym przepis nie umniejsza jednak w żadnym stopniu zasady, która wyraźnie zakazuje użycia nieruchomości na inny cel niż ten, który wskazano w decyzji o wywłaszczeniu. Co więcej, nie oznacza możliwości zrównania pojęcia budowli drogowej z nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Jak wskazano w decyzjach organów obu instancji - stosownie do przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. przesłankami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są: 1) objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonych 2) wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych z wnioskiem o zwrot 3) zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dwie pierwsze przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione, co nie budzi wątpliwości Sądu ani też nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. To samo dotyczy określenia celu wywłaszczenia – wynikającego bezpośrednio i jednoznacznie z decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 26 czerwca 1963 r i aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 28 czerwca 1978 r - jako "rozbudowę boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...] , przy ul. [...] w K. ". Organy obu instancji wskazały na dowody, na podstawie, których ustalono cel wywłaszczenia i w ocenie Sądu ustalenie to jest prawidłowe. Istotą sporu pomiędzy skarżącymi a Wojewodą pozostaje ocena, czy przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący kwestionują przede wszystkim ustalenia faktyczne, uważając postępowanie dowodowe za niekompletne. Zarzucają, że organy prowadzące postępowanie nie ustaliły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, bowiem jedynie część nieruchomości została wykorzystana na cel zgodny z przeznaczeniem a pozostała w sposób ich zdaniem odmienny. To wszystko zdaniem skarżących doprowadziło do niezastosowania przepisów materialnoprawnych, na podstawie których powinien nastąpić zwrot nieruchomości. Powyższe zarzuty są nieuzasadnione. Starosta [...] i ponownie rozpoznający sprawę merytorycznie organ II instancji trafnie uznali, że cel, na który została wywłaszczona nieruchomość, został zrealizowany. Wyrzeczenie organu odwoławczego uwzględniające treść złożonego wniosku i kwestię dotyczącą żądania zwrotu działek w częściach ułamkowych jest prawidłowe. W trakcie postępowania administracyjnego pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, istotne dowodowo - fotogrametryczne zdjęcia lotnicze z 22 sierpnia 1975 r., 4 maja 1982 r., 24 września 1993 r. i 9 maja 1998 r., obejmujące m. in. działki będące przedmiotem postępowania. Na podstawie zdjęć można bezsprzecznie i w wystarczający sposób ustalić, że na parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], w części stanowiącej obecnie działkę nr [...], obr. 14[...] m. K. w latach 1982 - 1993, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdzają to zdjęcia lotnicze, na których widać, że w 1975 r. teren obejmujący przedmiotowe nieruchomości był intensywnie porośnięty trawą i krzewami, natomiast na zdjęciu z 1982 r. widać, że ten teren został uporządkowany i pozbawiony większości zakrzewienia. Następnie na zdjęciu z 1993 r. widać, że na działce nr [...] w obr. [...] powstały przyszkolne obiekty o charakterze infrastruktury sportowej, tj. utwardzone boisko i dwie bieżnie, co tym samym potwierdza zrealizowanie celu, na jaki została nabyta nieruchomość. Te obiekty widoczne są również na zdjęciu z 1998 r i stanowią spójnie zagospodarowany jeden kompleks wykorzystywany na cele szkolne. Starannie przeprowadzone przez organy poszukiwanie innych dokumentów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości zakończyło się niepowodzeniem. Jednocześnie skarżący nie wykazali, aby jakiekolwiek inne dokumenty istotne z punktu widzenia rozpatrywanego stanu faktycznego istniały. Na działce nr [...], obr. [...] m. K. w latach 1982-1993 przy Szkole Podstawowej nr [...] powstały - utwardzone boisko oraz bieżnie - które zajęły większość działki nr [...], zaś cel wywłaszczenia zrealizowano przed 2004 r., Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. Również aktualny stan zagospodarowania działki zbadany i opisany przez organ I instancji w trakcie oględzin nieruchomości nie stanowi o jej zbędności na cel jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa. Działka nr [...] znajduje się w trwałym zarządzie Szkoły Podstawowej nr [...], natomiast działka nr [...] w całości zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej, z fragmentem chodnika, zatoczki parkingowej, lampami oświetleniowymi i infrastrukturą techniczną. Obie działki stanowią aktualnie własność Gminy K.. Po dokonaniu szczegółowych ustaleń organy administracji trafnie doszły do wniosku, że działka nr [...] poł. w obr. [...] m. K. (w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bowiem określony w akcie notarialnym z 28 czerwca 1978 r. Rep. Nr [...], zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, cel, jakim była "rozbudowa boiska szkolnego Szkoły Podstawowej nr [...], przy ul. [...] w K.", został na jej terenie zrealizowany. W odniesieniu do działki nr [...] poł. w obr. [...] m. K., jak bezspornie ustalono na podstawie pisma Urzędu Miasta K. z 30 marca 2016 r. i Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (zarządcy dróg m. in. na terenie m. K.) z 17 marca 2016 r. że działka ta w całości wchodzi w zakres pasa drogowego, ulicy [...]. która zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. (Dz. U. Woj. K. . z 7.07.1986 r. Nr [...]) została zaliczona do dróg publicznych o kategorii gminnej (k. 42, 85, 89-108, 131), co stanowi tym samym negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Uchwała Rady Miasta K. podlegała opublikowaniu w powszechnie dostępnym Dzienniku Urzędowym Województwa w związku z tym zarzuty dotyczące braku zawiadomienia o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż ten, na który została wywłaszczona nie znajduje uzasadnienia. W tej sytuacji nieruchomość zajęta pod drogę publiczną nie może zostać zwrócona byłym właścicielom lub ich następcom prawnym (jako rzecz wyłączona z obrotu) - nawet wówczas, gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż budowa drogi. Nieruchomość nie może podlegać zwrotowi w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. i zbytecznym w takim przypadku staje się badanie jej zbędności na cel wywłaszczenia. Podsumowując należy stwierdzić, że organy obu instancji przeprowadziły szczegółowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe i trafnie ustaliły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W kwestii zaś terminów realizacji celu wywłaszczenia wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. należy wskazać na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11. Trybunał orzekł w nim, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Analizę orzeczenia Trybunału przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 października 2014 r., sygn. I OSK 254/13 (LEX nr 1769260) stwierdzając: "Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Trybunał wskazał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. (...) Trybunał Konstytucyjny przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia". Podzielając to stanowisko należy wskazać, że w sprawach dotyczących stanów faktycznych sprzed 1998 roku nawet realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro zaś w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, – bowiem na działce nr [...] powstała część szkolnej sali gimnastycznej i uporządkowany teren zielony z boiskiem sportowym. Wzdłuż ogrodzenia nasadzone są tuje oraz znajduje się fragment wybetonowanego wjazdu ewakuacyjnego (protokół rozprawy połączonej z oględzinami nieruchomości k – 147-148 akt adm. ). Wobec tych stwierdzonych okoliczności zarzuty strony skarżącej nie mogą odnieść skutku. Istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy są argumenty wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn.: P 38/11 z których wynika, że: "skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła". Biorąc powyższe pod uwagę skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.