II SAB/Wa 671/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I.A. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego I.A. z dnia [...]lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratora Rejonowego w P. na rzecz skarżącego I.A. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASASDNIENIE I. A., w dniu 3 lipca 2019 r. złożył do Prokuratora Rejonowego w P. wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej postanowienia prokuratora o umorzeniu dochodzenia w sprawie prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w P. sygn. akt [...]. Zastępca Prokuratora Rejonowego w P. w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. I. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zażądał w skardze do zobowiązania organu do załatwienia jego wniosku w terminie dwóch tygodni od dnia wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w jego sprawie. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu, żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną. Prokurator Rejonowy w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest to, czy odpis postanowienia prokuratora o umorzeniu dochodzenia, stanowi informację publiczną, a jeśli tak, to czy jego udostępnienie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też jej stosowanie jest wyłączone przez przepisy Kodeksu postępowania karnego, który w art. 156 odmiennie reguluje dostęp do akt zakończonego postępowania przygotowawczego, do czego upoważnia treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Nie było natomiast w sprawie sporne, że wniosek stanowiący przedmiot sprawy został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Prokuratura mieści się bowiem w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, czyniąc to w sposób otwarty (przykładowy), o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo te informacje zostały wytworzone (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1323/15, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi też wątpliwości, że informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Stosownie do treści art. 322 k.p.k. i § 219 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 1206 ze zm.), umorzenie postępowania przygotowawczego jest jednym ze sposobów zakończenia postępowania przygotowawczego, co oznacza, że takie umorzenie jest rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p. Z kolei dokumentem urzędowym - jak stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p.- jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 115 § 13 pkt 3 kodeksu karnego prokurator jest funkcjonariuszem publicznym. Wydane przez prokuratora postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego spełnia więc konstytutywne elementy przywołanej powyżej definicji dokumentu urzędowego, a tym samym – wbrew stanowisku Prokuratora - wyrażonemu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. - jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Na wstępie tej części rozważań podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej – choć wymaga przy jego realizacji posłużenia się aktami sprawy postępowania przygotowawczego – nie ma tych akt za przedmiot, a z pewnością nie był przedmiotem wniosku dostęp do tych akt. Przedmiotem wniosku było bowiem postanowienia prokuratora o umorzeniu postępowania przygotowawczego wydanego w konkretnej sprawie. Nie mogły w związku z tym mieć w niniejszej sprawie znaczenia poglądy prawne wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, gdyż uchwała ta kwalifikuje jako nie mogące być przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, akta sprawy jako zbiór materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego. Jak to bowiem wyjaśnił NSA, akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta więc są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Sam Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak w końcowej części uzasadnienia tej uchwały, że "w piśmiennictwie wyrażono przekonanie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 191)". Następnie należy zauważyć, że prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP. Podstawową ustawą regulującą tryb dostępu do informacji publicznej i określającą przedmiotowy i podmiotowy zasięg pojęcia "dostępności do informacji publicznej" jest natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 1 ust. 2 stanowi, iż jej uregulowania nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że norma kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Wskazany przepis należy, zdaniem Sądu, rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych. W postępowaniu karnym kwestie dostępu do akt postępowania sądowego reguluje art. 156 § 1 k.p.k., natomiast do akt postępowania karnego przygotowawczego - art. 156 § 5 k.p.k. Jeśli chodzi o przedsądową fazę postępowania karnego tj. postępowanie przygotowawcze, przepis art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, iż o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. W końcowej części natomiast przepis ten stanowi, iż innym niż wymienione wcześniej osobom, w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione akta postępowania przygotowawczego. Odczytywany literalnie przepis art. 156 § 5 k.p.k. nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż osobom innym niż strona postępowania karnego przygotowawczego, akta postępowania karnego mogą być udostępnione za zgodą prokuratora jedynie do wglądu. Skoro bowiem dostęp do informacji publicznej obejmuje dostęp do samej treści informacji, która ma charakter niematerialny i nie musi być identyfikowana z żadnym fizycznym jej wytworem (dokumentem - vide E. Czarny -Drożdżejko "Funkcjonowanie prokuratury a dostęp do informacji publicznej", Prokuratura i Prawo 2008/11 s. 83), to dostęp ten może być realizowany w różnych formach. Oprócz wglądu do akt, o którym stanowi art. 156 § 5 zdanie 5 k.p.k., podmiot niebędący stroną postępowania przygotowawczego ma prawo żądać udostępnienia informacji publicznej również poprzez uzyskanie kserokopii czy odpisu dokumentu z akt, jak również informacji stanowiącej "wycinek" akt, "wyprowadzonej" z treści akt postępowania, informacji "na podstawie" akt sprawy, ale niezmaterializowanej fizycznie w jednym konkretnym dokumencie znajdującym się w aktach. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 5 zdanie 5 k.p.k. uprawnia do wniosku, że nie reguluje on dostępu do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego w podanych wyżej formach innych niż fizyczny wgląd do akt sprawy, co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach trybu u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 11 października 2018 r., II SAB/Bk 87/18). Treść art. 156 § 5 zd. 5 k.p.k. wskazuje ponadto na to, że przewidziana w nim możliwość udostępnienia, za zgodą prokuratora i w wyjątkowych wypadkach, akt postępowania przygotowawczego innym osobom niż strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi, dotyczy tylko postępowania przygotowawczego "będącego w toku", a nie postępowania zakończonego. Na taką wykładnię oprócz literalnego brzmienia przepisu art. 156 § 5 zd. 5 k.p.k., wskazuje również porównanie tego brzmienia, z analogicznym przepisem art. 156 § 1 zd. 2 k.p.k., który reguluje dostęp do akt sprawy sądowej osobom innym niż strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi. W wypadku postępowania sądowego brak jest bowiem ograniczenia takiego dostępu do akt tylko do postępowania będącego w toku. Należy również zauważyć, że Kodeks postępowania karnego nie przewiduje możliwości wniesienia przez osobę trzecią zażalenia na odmowę udostępnienia akt w postępowaniu przygotowawczym, bowiem dopuszczalność wniesienia zażalenia na odmowę udostępnienia akt została zastrzeżona wyłącznie dla stron postępowania (art. 159 k.p.k.). Zatem podmioty niebędące stronami, którym prokurator na podstawie art. 156 § 5 zdanie 5 k.p.k. odmówił udostępnienia informacji publicznej, nie mają możliwości poddania tej decyzji kontroli w trybie postępowania karnego, co rodzi obawę arbitralności. Konkludując należy stwierdzić, że kodeks postępowania karnego reguluje wyłącznie kwestię fizycznego wglądu osób trzecich do akt postępowania karnego przygotowawczego, nie zawiera natomiast samodzielnej regulacji dostępu osób trzecich do jednostkowych, konkretnych treści mogących wynikać z akt postępowania karnego przygotowawczego, a będących informacjami publicznymi, a nadto art. 156 § 5 k.p.k. dotyczy postępowania przygotowawczego będącego w toku, a nie postępowania zakończonego. Oznacza to, że wyłączenie stosowania przepisów u.d.i.p. przewidziane w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, skoro dotyczy ona udostępnienia odpisu postanowienia umarzającego postępowanie przygotowawcze już po jego prawomocnym zakończeniu, na wniosek osoby innej niż strona, obrońca, pełnomocnik i przedstawiciel ustawowy. Skoro wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź na ten wniosek powinna być udzielona na zasadach i w trybie u.d.i.p., a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku, udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udzielenia informacji następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 u.d.i.p.). Wyjaśnić również należy, że jeśli żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, informacji niepełnej lub wymijającej, albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. Innymi słowy, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności. Jak wynika z ustalonego i przedstawionego na wstępie stanu faktycznego, Prokurator Rejonowy w P. nie rozpatrzył wniosku skarżącego dotyczącej udostępnienia postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie [...]., gdyż ani nie udzielił tej informacji, ani też nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia, a ograniczył się jedynie do wskazania w formie pisemnej, że żądana informacja nie może zostać udostępniona gdyż nie jest informacją publiczną Odnosząc się do powołanego w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. i uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 714/09 i uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt OPS/13 I OSK 714/09 i z 25 maja 2017 r., należy zauważyć, że nie mogły one mieć wpływu na wynik sprawy. Z powyżej określonego wyroku będącego częścią całej linii orzeczniczej prezentującej pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt sprawy oraz powołana wyżej uchwała 7 sędziów NSA wynika jedynie, że akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Ponieważ przedmiotem sprawy była bezczynność organu w zakresie udostępnienia nie całych akt postępowania przygotowawczego, ale konkretnego postanowienia umarzającego dochodzenie, powołany przez Prokuratora Rejonowego w P. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. aktI OSK 714/09, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej we wskazanym w sentencji wyroku zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazać jednak należy, iż tak określony obowiązek nie przesądza tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącemu, a jeśli tak się stanie, czy nastąpi to w żądanej formie. Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju, i w związku z tym które dane podlegają ochronie, czy do zastosowania tej ochrony wystarczy zanonimizowanie tych danych czy też koniecznym będzie odmowa udzielenia informacji na podstawie art. 5 u.d.i.p. Prokurator rozpoznając wniosek skarżącego zastosuje się jednak do uwag i wskazań przedstawionych wyżej, przede wszystkim zaś do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu tego wyroku. Orzekając w pkt II w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, iż choć wniosek skarżącego nie został rozpatrzony we właściwej formie, to organ nie pozostawał bierny i udzielił odpowiedzi. Z tego samego powodu Sąd nie znalazł podstaw do wnioskowanego w skardze wymierzenia organowi grzywny, co może fakultatywnie nastąpić na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 100 zł.