II SAB/Wa 424/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. A. W. w dniu 19 lutego 2019 r. skierował do Ministra Spraw Zagranicznych wniosek o udostępnienie informacji poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Czy Biuro Spraw Osobowych MSZ otrzymało, zarejestrowało i rozpatrywało jego wnioski (jako pracownika MSZ, placówka zagraniczna – [...]) złożone w rekrutacji wewnętrznej nr [...] i nr [...] w prowadzonych w roku 2018 przez Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej, na stanowisko kierownicze w niej ujęte a mianowicie, kierownika [...] Ambasady RP w [...] w ramach rotacji na 2019 r. ? 2. Czy i jakie decyzje zapadły w przedmiocie złożonych przez niego wniosków na powyżej podane stanowisko w ramach rotacji na 2019 r. i z jakim uzasadnieniem formalno – prawnym ? 3. Czy zostały w tych sprawach sporządzona protokoły, a jeżeli tak, to proszę o przesłanie ich kserokopii droga elektroniczną po uprzedniej anonimizacji danych osobowych osób biorących udział w tym postępowaniu ? A. W. w dniu 9 maja 2019 r. przesłał pismo wraz z ponagleniami bezpośrednio do Prezesa Rady Ministrów. W dniu 3 czerwca 2019 r. A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżący w skardze zarzucił organowi, że w skutek jego bezczynność doszło do naruszenia następujących przepisów: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; 2. art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz.1330, 1669) w zakresie, w który organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ; 3. art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z 2019 r. poz. 60, poz. 730). Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji i udzielenie odpowiedzi; 2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. z 2016 r. poz. 1169) w zw. z art. 149 p.p.s.a. orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadne, albowiem żądane informacje nie spełniają kryteriów informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej. Żądane informacje dotyczą bezpośrednio osoby skarżącego. Skarżący nie dochodzi ochrony interesu publicznego, lecz interweniuje w istocie w swojej prywatnej sprawie. Organ uważa, że w sprawie dochodzi do próby nieuprawnionego i niedopuszczalnego wykorzystania przepisów o dostępie do informacji publicznej i drogi sądowej do uskutecznienia prywatnego interesu skarżącego. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 15 lipca 2019 r. potrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz odniósł się do stanowiska przedstawionego przez Ministra Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), dalej "udip", pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 udip), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 udip). W zasadzie więc odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a nie zwykłym pismem, jak w niniejszej sprawie, chyba że z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej, odmowy jej udzielenia w takiej formie nie można zakwalifikować jako bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005, red. J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, s. 146-147). Kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była również przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów wojewódzkich. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. IV SAB/Wr 216/14). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że w trybie u.d.i.p. udostępniane są wyłącznie informacje o sprawach publicznych, w najszerszym nawet rozumieniu. Z treści przedmiotowego wniosku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że żądane informacje mają posłużyć skarżącemu do celów prywatnych. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem art. 1 ust. 1 ww. ustawy jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11). W ocenie Sądu treść przedmiotowego wniosku, a także koincydencja czasowa między jego złożeniem, a wniesieniem skargi do Sądu wskazuje na to, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16). Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Skoro wnioskodawca nie domagał się informacji publicznej w przytoczonym wyżej rozumieniu, a jedynie informacji we własnej indywidualnej sprawie, oznacza, że sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów materialnych nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że jeżeli żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Skargę jako niezasadną należało zatem oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi oznacza, że Sąd nie mógł wymierzyć grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, o co wnosił skarżący oraz orzec o zwrocie kosztów postępowania.