II OSK 2990/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 150/18 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 150/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej miejscowości P. gmina Z., wymienionej w § 1 ust. 2 pkt 2 lit. a, lit. c i lit. d, pkt 3 oraz § 2. Sąd kontrolując legalność wyżej wymienionej uchwały w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący wywodzi swoją legitymację do wniesienia skargi z naruszenia jego prawa własności do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. A. M. zarzucając, że zaskarżona uchwała zmieniająca studium wprowadza we wsi P. możliwość zabudowy wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z zabudową nieuciążliwą, uniemożliwia skarżącemu, który jest rolnikiem zamieszkującym tę gminę, zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie obory o obsadzie do 608 DJP, silosu na kiszonkę, budynku gospodarczo – inwentarskiego do chowu brojlerów do 39 DJ. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu Sąd, dokonując wykładni przepisów art. 3 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." stwierdził, że w istocie w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez Gminę Z. władztwa planistycznego, a tym samym została naruszona zasada proporcjonalności w ważeniu interesu strony skarżącej i interesu publicznego. Jak wynika z pierwotnej wersji studium sporządzonej w 2005 r. zdecydowana większość ludności gminy Z. mieszka na terenach wiejskich i pracuje w gospodarstwach rolnych. Według danych z 2002 r. w gminie łącznie było zarejestrowanych 3030 gospodarstw i działek rolnych. Średnia powierzchnia indywidulanego gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 8,2 ha. Wyniki spisu z 2002 r. wykazały, że budynki inwentarskie (tj. obory, chlewnie, kurniki, stodoły, garaże, wiaty) posiadało 1948 gospodarstw, czyli 2/3 ogółu gospodarstw. Z powyższego wynika, że Gmina Z. jest gminą rolniczą. Sąd zauważył, że na skutek zmiany studium na działce położonej uprzednio na obszarze rolniczo – osadniczym wprowadzono możliwość zabudowy wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z zabudową nieuciążliwą. Zmianę studium uzasadniono pilną potrzebą wynikającą z wniosków złożonych przez właścicieli nieruchomości położonych w obszarze wsi P., Z. i Ł. o potrzebie opracowania planu miejscowego z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem nieuciążliwych usług. Ustosunkowując się do uwagi złożonej przez skarżącego do projektu zmiany Studium podano, że teren objęty zmianą studium znajduje się częściowo na terenie już zabudowanym zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Istniejące sąsiedztwo wyklucza lokalizacje na terenie objętym zmianą Studium usług o charakterze uciążliwym. Z powyższego wynika, że organ planistyczny zmieniając studium uwzględnił aktualny stan zagospodarowania działek wnioskujących właścicieli. Pominął jednak przy tym, że zasada uwzględniania w procesie planistycznym dotychczasowego sposobu zagospodarowania (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie może oznaczać odwzorowania stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie w momencie tworzenia studium czy też zmiany studium, w szczególności gdy sposób zagospodarowania działek wnioskujących właścicieli (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) nie jest zgodny z rolnym charakterem gminy. Takie postępowanie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zrodziło uzasadnione przekonanie, że to nie względy ładu przestrzennego, lecz wnioskowana potrzeba przekształcenia działek rolnych na budowlane legła u podstaw podjęcia w tym zakresie przez organ planistyczny zaskarżonych rozwiązań. W ocenie Sądu w sytuacji, w której z jednej strony sporu występuje skarżący, który jest rolnikiem zamieszkującym na terenie gminy o charakterze rolnym, planującym rozbudowę gospodarstwa a z drugiej strony mieszkańcy, którzy nie prowadzą gospodarstw rolnych i dążą do przekształcenia działek rolnych w budowlane, organ winien był wyważyć interesy właścicieli działek. Ostatecznie przyjęte w studium rozwiązania winny, w miarę możliwości, godzić te interesy i dążyć do takiego przeznaczenia i zagospodarowania działek, by było to zgodne ze standardami ładu przestrzennego i nie prowadziło do sytuacji, w której z naruszeniem zasady równego traktowania, zostały uwzględnione interesy jednych właścicieli działek ze szkodą dla innych podmiotów. Takiego uzasadnienia w sprawie niniejszej nie ma. Organ zmieniając studium uwzględnił jedynie interesy właścicieli działek wnioskujących o ich przekształcenie z rolnych na budowlane. Z tych względów zaskarżona uchwała w orzeczonym zakresie nie mogła się ostać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Z., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię której Sąd dokonał poprzez uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w części dotyczącej miejscowości P., gmina Z., wymienionej w § 1 ust. 2 pkt 2 lit. a, lit. e, lit. d, punktu 3 oraz § 2 narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącego właściciela działki nr [...] położonej w obrębie P. znajdującej się w obszarze objętym uchwałą, bowiem treść zmiany studium determinuje przeznaczenie tej działki w planie miejscowym, istotnie zmieniając kierunki zagospodarowania obszaru co doprowadziło do uznania przez Sąd, że Rada Miejska w Z. naruszyła art. 28 ust. 1 oraz art. 3 ust 1 u.p.z.p. poprzez ich wadliwe zastosowanie a w konsekwencji nadużyła władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnym do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Nieuzasadnionym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że treść unieważnionej w części uchwały nie narusza granic władztwa planistycznego gminy mimo ingerencji w prawa skarżącego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powołany przepis określa zadanie publiczne nałożone przez ustawodawcę na samorząd gminy w postaci, między innymi uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ten przepis, w powiązaniu z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gminy określa podstawowe założenia polityki przestrzennej, a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Tym samym studium jest aktem ogólnym, opisującym zarówno zastany zakres zagospodarowania przestrzennego, jak i wyznaczającym kierunki przyszłego zagospodarowania przestrzennego w sposób wiążący dla organów planistycznych danej gminy. Zarzut wadliwego zastosowania art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powinien prowadzić do wykazania w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 u.p.z.p., ale błędnie zastosował ten przepis do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nietrafnie zarzucił organom Gminy Z. przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez swobodne ustalenie zakresu zmiany studiów i brak wyważenia interesu skarżącego oraz interesu publicznego w zakresie kształtowania kierunkowego zasad zagospodarowania przestrzeni. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na konieczność uzasadnienia dokonania takiego kierunkowego określenia zasad zagospodarowania, które nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Nawet w takim zakresie, w jakim ustawodawca nakłada na gminy obowiązek uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organy gminy nie korzystają z autonomii. Innymi słowy uchwalając studium lub dokonując zmiany studium, rada gminy nie może przyjmować dowolnych rozwiązań planistycznych. Każde działanie w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być realizowane na podstawie i w granicach prawa. Zaskarżona uchwała w przedmiocie zmiany studium nie zawiera uzasadnienia. Dopiero w odpowiedzi na skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji Burmistrz Z. wskazał na wniosek mieszkańców wsi P. dotyczący zmiany przeznaczenia ich działek z działek o przeznaczeniu rolnym na działki o przeznaczeniu mieszkaniowym oraz istniejącą już zabudowę terenu skutkującą zmianą rolniczego charakteru samej Gminy Z. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że skoro w gminie mającej charakter rolniczy, w której większość obszaru przeznaczona jest na cele rolne następuje zmiana kierunkowego zagospodarowania dotychczasowego terenu rolnego na obszar zabudowy z ograniczonym zakresem usług, to należało ocenić, czy taka zmiana pozwala na pogodzenie interesów mieszkańców zmierzających do przekształcenia ich działek na działki mieszkaniowej i tych, którzy chcą nadal kontynuować lub rozwijać prowadzenie działalności rolniczej. Gdyby zaś interesy te nie dały się pogodzić, to należało wyjaśnić, dlaczego interesy jednej grupy mieszkańców Rada Miejska w Z. uznała za ważniejsze, a innym odmówiła uznania. Tak właśnie w istocie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie negując prawa Gminy Z. do uchwalania lub zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale wskazując, że dokonywana zmiana tego aktu planistycznego nie może być dowolna i pozostająca poza możliwością jej kontroli. Jak przy tym wynika z mapy dołączonej do zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, zmiana studium nie obejmowała terenów zainwestowanych pod względem budownictwa mieszkaniowego, ale tereny wykorzystywane w przeważającym zakresie rolniczo. Należy także w pełni zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając zmianę studium ukierunkowuje się sposób ingerencji w prawo własności, co tym bardziej jest uzasadnione w tej sprawie, skoro w tej samej dacie Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę zarówno w przedmiocie zmiany studium, jak i w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego obejmującego teren zmienianego studium (uchwała Rady Miejskiej w Z. z [...] 2017 r. nr [...]) - to taka zmiana studium także podlegała ocenie w kontekście naruszenia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność dokonania oceny zaskarżonej uchwały także w kontekście ww. zasady. W związku z tym nie jest zasadnym także zarzut braku należytej wykładni przez Sąd pierwszej art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w tej sprawie zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania studium. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny i wskazał, że organy planistyczne Gminy Z. naruszyły zasady sporządzania zaskarżonej zmiany studium poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że to przekroczenie nastąpiło poprzez brak wyważenie interesów właścicieli nieruchomości objętych zmianą studium oraz nie wskazanie, dlaczego należy obszar Gminy objęty zmianą wyłączyć kierunkowo spod zagospodarowania rolniczego na rzecz mieszkaniowego. Sam bowiem wniosek mieszkańców dotyczących zmiany studium nie jest wiążący dla organów planistycznych i co najwyżej może być impulsem do podjęcia czynności zmierzających do przygotowania projektu zmiany studium, o ile będzie to uzasadnione. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.