II SA/Sz 249/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka -Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Agencji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 40 ust. 3 i art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki A od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. zezwalającej Spółce na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. dr. Nr 15/1 z obr. 1036) w terminie od dnia 26 czerwca 2016 r. do dnia 26 czerwca 2017 r. pod dwie reklamy o łącznej powierzchni 4,08 m2 i ustalającą opłatę w wysokości [...] zł, utrzymało tę decyzję w mocy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych polegające na zastosowaniu błędnej wykładni tego przepisu i naliczeniu opłaty od powierzchni reklamy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że opłata powinna zostać ustalona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zajęcie pasa drogowego na cele inne niż wskazane wyżej możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 ustawy). Zezwolenie jest wymagane m. in. na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o ruchu drogowym), a za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). W ocenie Spółki opłata powinna zostać naliczona jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, tak jak ma to miejsce w przypadku obiektu budowlanego. W ocenie Kolegium rozumowanie to jest błędne i nie znajduje uzasadnienia na tle jednoznacznego brzmienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca, ustalając poszczególne czynniki decydujące o iloczynie stanowiącym ostateczną wartość opłaty za zajęcie pasa drogowego postanowił, że poza liczbą dni zajmowania pasa i ustaloną stawką opłaty, jest to liczba metrów dwóch powierzchni – powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, lub powierzchni reklamy. Każdy z tych dwóch ostatnich czynników brany jest pod uwagę w zależności od tego z jakiego rodzaju zajęciem pasa drogowego mamy do czynienia. Jeżeli w pasie drogowym umieszczony zostaje obiekt budowany, trzecim czynnikiem decydującym o wysokości opłaty jest liczba metrów pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy tego obiektu; jeżeli jest to reklama, decydujące znaczenie ma liczba metrów jej powierzchni. W przepisie nie ma miejsca na powiązanie powierzchni reklamy z rzutem poziomym, jak twierdzi Spółka. Rzut poziomy odnoszony jest wyłącznie do obiektu budowlanego i służy umożliwieniu obliczenia liczby metrów kwadratowych zajętego pasa drogowego przez obiekt kubaturowy, podczas gdy liczbę metrów reklamy umieszczonej w pasie drogowym daje wprost jej powierzchnia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Spółka A wniosła o uchylenie powyższej decyzji. Zarzuciła wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, którą należało uchylić, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, a także naruszenie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, że opłata za zajecie pasa drogowego pod reklamę zależy od powierzchni reklamy, a nie od powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy. Spółka zauważyła, że przedmiotem rozważań, jest opłata za zajecie pasa drogowego. Nie sposób wskazać, w jaki sposób wielkość powierzchni reklamy pionowej wpływa na mniejsze lub większe zajęcie pasa drogowego. Dwie reklamy wielkopowierzchniowe umieszczone na przeciwległych budynkach, zajmowałyby większą powierzchnię, nich faktyczna powierzchnia pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyło, że pas drogowy co do zasady służy innym celom niż ekspozycja treści reklamowych. Zatem jego wykorzystanie w takim celu należy uznać za wyjątkowe, a opłatę z tego tytułu za swoiste wynagrodzenie. Skoro w przypadku reklam cena uiszczana agencjom reklamowym jest wypadkową między innymi lokalizacji reklamy i jej wielkości, oczywiste jest, że wielkość reklamy wpływa na korzyści odnoszone przez podmiot umieszczający reklamę w przestrzeni publicznej. Tym samym zrozumiała jest także możliwość i celowość obciążenia takiego podmiotu wyższą opłatą za reklamę o większej powierzchni, co zostało przewidziane w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa (art. 135 P.p.s.a.). Zatem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium, kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badając, według tych kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez organy orzekające w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W niniejszej sprawie istota sporu sądowego dotyczy tego, czy opłatę za zajęcie pasa drogowego dla celów związanych z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowalnych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz reklam, określa się w taki sam sposób. Chodzi zwłaszcza o zwrot normatywny "powierzchnia reklamy" użyty w art. 40 ust. 6 ustawy, jako jeden z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajecie pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3, przepisu do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykuły wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajecie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy (a nie jak w przypadku obiektu budowalnego powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" (stosowane w przypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie. Tylko w takim przypadku zasadne byłoby twierdzenie skarżącej Spółki, odnoszone do reklamy, że o wysokości należnej opłaty decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy. Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego, przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Z zaskarżonej decyzji wynika, że wykładnia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych dokonana przez SKO w S. odpowiada stanowisku Sądu zaprezentowanemu powyżej. Ponieważ skarga okazała się nieuzasadniona, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.