III OSK 2818/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 59/19, w sprawie ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019r., sygn. akt II SAB/Po 59/19, oddalił skargę D. C. (dalej jako strona, skarżący lub skarżący kasacyjnie) na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w [...] (dalej jako organ lub podmiot zobowiązany) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] września 2018 r. strona zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci zadań i obowiązków referenta działu organizacyjno-prawnego. W odpowiedzi z dnia [...] października 2018 r. organ poinformował stronę, że zadania i obowiązki referenta obejmują obsługę kancelaryjną jednostki, w tym przyjmowanie korespondencji dostarczanej przez operatora pocztowego i przekazywanie mu korespondencji przeznaczonej do wydania oraz obsługę telefoniczną połączeń przychodzących i wychodzących. Kolejnym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. strona zwróciła się do organu o wskazanie w trybie dostępu do informacji publicznej zadań, obowiązków i uprawnień starszego referenta działu organizacyjno-prawnego. Podmiot zobowiązany – pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. – poinformował stronę, że zadania, obowiązki i uprawnienia starszego referenta działu organizacyjno-prawnego są identyczne, jak wskazane w uprzednio udzielonej stronie odpowiedzi z dnia [...] października 2018 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. Podkreśliła, że udzielona odpowiedź nie zawiera interesujących ją danych, ani nie stanowi decyzji odmownej, lecz jedynie odsyła do wcześniej sformułowanych pism w innej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w okresie od [...] października 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. zadania, obowiązki i uprawnienia referenta działu organizacyjno-prawnego nie uległy zmianie. Skarżący znajdował się zatem już w posiadaniu interesujących go informacji, co zwalniało organ z konieczności realizacji żądania z dnia [...] kwietnia 2019 r., tak w zakresie udzielenia informacji publicznej, jak i wydania decyzji odmownej. Rozpoznając skargę wojewódzki sąd administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż organ nie pozostaje w bezczynności. Sąd I instancji wskazał, że choć odpowiedź udzielona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2019 r. była skrótowa, to stanowiła ona wyczerpującą informację publiczną określającą, że zadania, obowiązku i uprawnienia referenta działu organizacyjno-prawnego były tożsame z wymienionymi w piśmie z dnia [...] października 2018 r. Sąd wojewódzki podzielił przy tym pogląd wyrażony w orzecznictwie, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. W przeciwnym razie należałoby zaakceptować tezę, że zainteresowany ma prawo żądać od organu w trybie wniosku o udostępnienie informacji także informacji ogólnie dostępnej. Tym bardziej za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany już posiada. Wówczas kwestia dostępu do informacji jawi się jako bezprzedmiotowa. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania określonych wiadomości, a więc wykracza poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że skoro organ wiedział o udostępnieniu skarżącemu informacji o zakresie działania referenta działu organizacyjno-prawnego, to wystarczające było poinformowanie jedynie strony, że zakres zadań, obowiązków i uprawnień referenta jest taki, jak wcześniej podano. Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że pismo organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. było wyczerpującą informacją publiczną, podczas gdy w piśmie tym organ nie udzielił skarżącemu żadnych informacji o zakresie zadań, obowiązków i uprawnień referenta działu organizacyjno-prawnego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do spraw publicznych również wówczas, gdy konkretna wiadomość nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. W przypadku spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, bądź nie odmówił jej udostępnienia względnie nie umorzył prowadzonego postępowania. Podmiot zobowiązany pozostaje również w bezczynności wówczas, gdy udzielił informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprawidłowej formie bądź nie informuje strony, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, lub że nie ma ona takiego charakteru. W niniejszej sprawie organ – zdaniem skarżącego kasacyjnie – powinien był udzielić stronie szczegółowej informacji w kontekście wniosku złożonego w dniu [...] kwietnia 2019 r. Sporządzona odpowiedź, a także uprzednio prowadzona korespondencja nie stanowią bowiem wyczerpującej informacji publicznej, a także nie spełniają kryteriów ustawowych. Stąd też w ocenie strony skarżącej organ dopuścił się bezczynności poprzez nieudostępnienie zawnioskowanych danych. Z tych powodów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wystąpił również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu przed sądem II instancji według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione, przez co wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 u.p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie skarżący kasacyjnie w zarzutach wskazał jedynie na naruszenie art. 1 § 1 i art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż pismo organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest wyczerpującą informacją publiczną, przy czym nie skonkretyzował, że podstawą tak skonstruowanego zarzutu jest naruszenie prawa materialnego w postaci wskazanych przepisów u.d.i.p. Na wstępie rozważań zasadnym jest wskazanie, iż z treści powołanych przez skarżącego kasacyjnie art. 1 § 1 i art. 3 § 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej, rozumianej jako każda informacji o sprawach publicznych, polega m.in. na uzyskaniu informacji publicznej, w tym uzyskaniu informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Takie sformułowanie wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że uskutecznienie prawa do informacji publicznej zawsze powinno się wiązać z faktycznym i realnym otrzymaniem przez stronę interesujących ją danych. Przy czym ustawodawca nie określił szczegółowego sposobu, w jakim uzyskanie informacji publicznej ma nastąpić. W art. 14 ust. 1 u.d.i.p. mowa jest co prawa o sposobie i formie udostępnienie informacji publicznej, jednakże regulacja ta ma przede wszystkim wymiar techniczny i nie odnosi się bezpośrednio do kwestii uzyskania informacji publicznej, a wyłącznie do jej przekazania. W konsekwencji, skoro nie zostało zdefiniowane, co należy rozumieć pod pojęciem uzyskania informacji publicznej, sformułowanie to należy rozumieć potocznie, jako wejście w posiadanie informacji o sprawach publicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd wojewódzki przyjął, że odpowiedź udzielona skarżącemu na złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi o uzyskaniu żądanej informacji publicznej. Wniesiona skarga kasacyjna stwierdzenia tego nie zdołała podważyć. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że przed złożeniem wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący zwracał się już do organu w trybie dostępu do informacji publicznej z zapytaniem o zakres zadań i obowiązków referenta działu organizacyjno-prawnego jednostki penitencjarnej, w której przebywa. W odpowiedzi z dnia [...] października 2018 r. organ wskazał czynności wykonywane na tym stanowisku. Odpowiedź na kolejny wniosek, dotyczący zakresu zadań, uprawnień i obowiązków starszego referenta działu organizacyjno-prawnego, była tożsama w swej treści. Stąd też organ zawiadomił o tym skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki tryb rozpatrywania żądania udostępnienia informacji publicznej, aczkolwiek – jak trafnie to zauważył Sąd I instancji – skrótowy, stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej i był zgodny z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzyskanie informacji publicznej nie zawsze bowiem musi polegać na bezpośrednim jej przekazaniu. Niekiedy może to nastąpić w sposób pośredni, co choć nie jest zasadą, ma również zastosowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W tym celu jednak zawsze należy zbadać, czy spełnione zostały warunki takiego sposobu załatwienia wniosku, a więc czy zachodzi tożsamość stron biorących udział w postępowaniu, tożsamość informacji publicznej, której udostępnienia zainteresowany podmiot się domaga oraz czy skonkretyzowany został przez organ nośnik, na którym informacja publiczna została już wcześniej stronie udostępniona. Nie można również pominąć ewentualnych zastrzeżeń zainteresowanego, co do dalszego dysponowania uzyskaną informacją publiczną. Dopiero w przypadku ich braku można bowiem uznać, że strona ma już wiedzę na temat określonych faktów, która w zestawieniu z aktualnie udzielaną jej informacją winna zaspokajać żądanie wnioskodawcy. Wskazane warunki zostały spełnione w niniejszej sprawie, gdyż skarżący, jako osoba odbywająca karę pozbawienia wolności w jednostce kierowanej przez organ, zwrócił się po raz kolejny o informację publiczną dotyczącą zakresie zadań, obowiązków i uprawnień pracownika działu organizacyjno-prawnego jednostki penitencjarnej, przy czym tym razem domagał się takich danych odnośnie starszego referenta, nie zaś jak to było we wcześniejszym wniosku referenta. Wobec braku zasygnalizowania, że uprzednio udzielona odpowiedź została przez niego utracona, organ miał możliwość posiłkowego posłużenia się nią w toczącym się postępowaniu w sytuacji gdy zakres zadań, obowiązków i uprawnień tych pracowników działu organizacyjno-prawnego był tożsamy. Z tych powodów nie można było podzielić sformułowanego przez stronę zarzutu kasacyjnego polegającego na naruszeniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że odpowiedź organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest wyczerpującą informacją publiczną. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż poprzez odwołanie się do wcześniej udzielonej informacji publicznej skarżący uzyskał interesującą go informację w zakresie zadań, obowiązków i uprawnień starszego referenta działu organizacyjno-prawnego jednostki penitencjarnej, w której został osadzony. Dodatkowo zwrócić można uwagę, iż niezasadnym było oparcie części wskazanej podstawy kasacyjnej na treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem zakwestionowany wyrok w żadnym stopniu nie negował publicznego charakteru wnioskowanych danych. Co więcej, Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu zakładu karnego ma właśnie taki charakter. Nie można było więc mu zarzucić niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesiony przez skarżącego zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 u.p.p.s.a.