II SA/Bd 824/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi [...] na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowania na wyższe stanowisko służbowe oddala skargę. II SA/Bd 824/19 UZASADNIENIE Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...].2019 r. Komendant Miejski Policji w [...] zwolnił z dniem [...].2019r. sierżanta D. F. ze stanowiska policjanta [...] KMP w [...] i z dniem [...].2019 r. mianował na wyższe stanowisko referenta [...] w [...] w 3 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,811 kwoty bazowej i stawkę uposażenia zasadniczego- [...] zł.oraz podwyższył na stałe dodatek służbowy do kwoty [...]zł. Jednocześnie utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] o przyznaniu dodatku za opiekę nad psem służbowym w wysokości 10% kwoty bazowej. Jako podstawę prawną wydania powyższego rozkazu personalnego organ I instancji przyjął art. 32 ust. 1 i 2, art. 101, art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.) oraz § 2 pkt 1, § 6 ust. 1 pkt 3 oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.). W uzasadnieniu rozkazu wskazał, iż funkcjonariusz pełni służbę w [...]. Zadania realizuje prawidłowo z uwzględnieniem nakładu pracy oraz czasu właściwego dla danego zadania. Cechuje go odpowiedzialność. Przestrzega terminów realizacji. Posiada umiejętności prawidłowego planowania własnej pracy adekwatnie do okoliczności. Jest policjantem sumiennym i zdyscyplinowanym. Systematycznie podnosi kwalifikacje zawodowe. W dniu [...].2019 r. ukończył kurs dla przewodników psów służbowych w [...]. Powyższe daje rękojmię bardzo dobrej realizacji zadań służbowych na stanowisku referenta. Zwiększony zakres obowiązków daje również podstawę do podwyższenia dodatku służbowego. W dniu [...].2019 r. sierżant D. F., złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji raport, w którym odwołał się od powyższej decyzji. Funkcjonariusz oświadczył, że nie zgadza się na zaszeregowanie w trzeciej grupie uposażenia zasadniczego, ponieważ spełnia wszystkie warunki i wymagania merytoryczne oraz praktyczne w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinien odpowiadać policjant na stanowisku "przewodnik psa służbowego" i zaszeregowanie w czwartej grupie uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,851 tysięcznych kwoty bazowej. Funkcjonariusz wskazał w odwołaniu, iż ukończył kurs specjalistyczny dla przewodników psów patrolowo-tropiących w Centrum Szkolenia Policji w Legionowie i pełni służbę z wykorzystaniem psa służbowego oraz czynnie wykonuje obowiązki przewodnika psa służbowego. Dodał, iż warunki służby oraz obowiązki od momentu przydzielenia psa służbowego uległy zmianie i są jedną z cech charakterystycznych dla stanowiska "przewodnika psa służbowego". Policjant wskazał, iż do jego obowiązków należy pełnienie służby z psem służbowym, szkolenie psa służbowego, tropienie śladów ludzkich po różnego rodzaju zdarzeniach kryminalnych oraz zabezpieczenie imprez masowych z wykorzystaniem psa służbowego. Nadmienił, że tropienie śladów ma również miejsce w dniach wolnych od służby, o różnych porach dnia i nocy, co wymaga dużej dyspozycyjności. Ponadto również w dniach wolnych wykonuje obsługę codzienną psa służbowego określoną przez Zarządzenie nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20.03.2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia (Dz. Urz. KGP z 2008 r., nr 7, poz. 46). Jego zdaniem nie można traktować równorzędnie stanowiska referenta posiadającego na stanie psa służbowego i referenta nie posiadającego na stanie psa służbowego. Ponadto zwrócił uwagę, że spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19.06.2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr 123, poz. 857 ze zm.). do mianowania na stanowisko przewodnika psa służbowego. W dalszej części wskazał, iż swoje odwołanie oparł na treści załącznika nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 06.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi łat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.) z którego wynika, że przewodnik psa służbowego zaszeregowany jest w 04 grupie z mnożnikiem 1,851 kwoty bazowej. Skarżący stwierdził, że zgodnie z Zarządzeniem nr 296 Komendanta Głównego Policji z dnia 20.03.2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań z użyciem psów służbowych, szczegółowych zasad ich szkolenia oraz norm wyżywienia (Dz. Urz. KGP z 2008 roku, nr 7, poz. 46), jest on przewodnikiem psa służbowego i w związku z tym powinien otrzymywać odpowiadające temu stanowisku uposażenie. Sierż. D. F. wniósł o zaszeregowanie na stanowisku "przewodnik psa służbowego" w czwartej grupie uposażenia z mnożnikiem 1,851 kwoty bazowej. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] 2019r. Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze stanowiska policjanta [...] KMP w [...] i daty mianowania na wyższe stanowisko referenta [...] KMP w [...] oraz podwyższenia na stałe dodatku służbowego, a następnie określił nowy termin zwolnienia ze stanowiska policjanta [...] KMP w [...] na dzień [...] 2019 r. oraz określił na dzień [...] 2019 r. mianowanie na wyższe stanowisko referenta [...] KMP w [...] oraz podwyższenia na stałe dodatku służbowego, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Rozpatrując przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że zaskarżony rozkaz personalny jest decyzją organu I instancji wydaną z urzędu i pozytywną dla strony. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Powołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, choć nie wskazano w nim kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Komendant Wojewódzki Policji przywołał również przepis art. 34 ust. 1 ustawy o Policji, wedle którego mianowanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji oraz wskazał, że minimalne wskazania dla poziomu wykształcenia, kwalifikacji zawodowych oraz liczby lat służby określa dla każdego ze stanowisk służbowych tabela nr 2 stanowiąca załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 19.06.2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr 123, poz. 857 ze zm.). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji ma charakter administracyjnoprawny, a jego cechą szczególną jest podległość, której charakter i zakres sprawia, że nie występuje w nim równorzędność tworzących je podmiotów. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu na określone stanowisko służbowe. Oznacza to, że mianowanie jest decyzją uznaniową. Zatem przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych przysługuje prawo wyboru stosownych rozwiązań w zakresie kształtowania polityki kadrowej i nie ciąży na nim obowiązek realizacji wniosku policjanta wychodzącego z inicjatywą awansu zawodowego. Określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko, ale nie dają one podstaw do występowania z roszczeniem o mianowanie na wyższe stanowisko, gdyż ostatecznie to przełożonemu ustawodawca pozostawił ocenę spełnienia kryteriów. Tak więc sam fakt spełnienia przez funkcjonariusza warunków wskazanych w cyt. rozporządzeniu do mianowania na stanowisko przewodnika psa służbowego, nie jest przesłanką obligatoryjną dla przełożonego właściwego w sprawach osobowych do awansowania go na to stanowisko służbowe. Komendant stwierdził ponadto, że do mianowania policjanta na wyższe stanowisko służbowe, oprócz spełnienia warunków formalnych, konieczny jest również wakat na tym stanowisku. Tymczasem w Komendzie Miejskiej Policji w [...] etat przewodnika psa służbowego jest obecnie zajęty. Powołując treść §10 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28.09.2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50 ze zm.), organ odwoławczy stwierdził, że to komendant powiatowy/miejski Policji podejmuje decyzje w sprawie tworzenia, likwidacji lub przekształcania komórek w komendzie powiatowej/ miejskiej Policji. Strukturę etatową ustala się z zachowaniem proporcji między liczbą stanowisk policyjnych w poszczególnych korpusach a ogólną liczbą stanowisk policyjnych w skali województwa (§13 ust. 1 cyt. zarządzenia). Liczba etatów w poszczególnych korpusach w danej komendzie powiatowej czy miejskiej Policji w województwie, określona jest zarządzeniem organizacyjnym właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Komendant powiatowy/miejski Policji może przekształcać strukturę podległej sobie jednostki z uwzględnieniem proporcji wskazanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w zarządzeniu organizacyjnym. Komendant Wojewódzki Policji zarządzeniem organizacyjnym nr [...] z dnia [...].2015 r. określił strukturę etatową Komendy Miejskiej Policji w [...] przyznając m.in. 117 stanowisk ze stopniem etatowym w korpusie aspirantów. W obecnie obowiązującej strukturze etatowej KMP w [...] zostały wykorzystane wszystkie przyznane etaty w korpusie aspirantów i bez likwidacji istniejących stanowisk tj. asystent, detektyw, kierownik posterunku, dzielnicowy w innych komórkach organizacyjnych nie jest możliwe utworzenie kolejnych stanowisk przewodnik psa służbowego. Komendant Wojewódzki wyjaśnił także, że "przewodnik psa służbowego" to nazwa policyjnego stanowiska służbowego, a nie funkcja związana z opieką nad psem służbowym, z tytułu której, na podstawie § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 06.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi łat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.). Za opiekę nad przydzielonym psem służbowym funkcjonariusz otrzymuje dodatek w wysokości 10% kwoty bazowej na każdego psa służbowego. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne. Był on bowiem decyzją uznaniową przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Skargę na ww rozkaz personalny złożył D. F. podnosząc, że został on wydany z naruszeniem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 06.04.1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06.12.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że spełnia wszystkie warunki i wymagania merytoryczne oraz praktyczne zarówno w zakresie wykształcenia jak i kwalifikacji zawodowych, doświadczenia i stażu służby do mianowania go na stanowisko przewodnika psa służbowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozkazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że dla stosunków służbowych, do jakich należy stosunek łączący funkcjonariusza z Policją, cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której zakres i charakter sprawia, że nie występuje w nich równorzędność podmiotów je tworzących. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest m.in. pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2019 r. poz. 161) do mianowania policjanta na wyższe stanowisko służbowe, przenoszenia, zwalniania z tych stanowisk są właściwi przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych. Decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w Policji, o jakich mowa w ww. przepisie, są decyzjami uznaniowymi. Na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o Policji mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Oznacza to, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko, ale nie są podstawą roszczenia o mianowanie na wyższy stopień, bowiem ostatecznie to przełożonemu ustawodawca pozostawił ocenę spełnienia bądź nie przez funkcjonariusza kryteriów do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. (por. wyrok NSA z dnia 25.10.1999r. sygn. akt II SA 1575/99 Lex nr 47418). To zatem właściwy przełożony funkcjonariusza jest kreatorem tego typowego aktu mianowania, uprawnionym do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Tego rodzaju sprawy, wynikające z relacji między przełożonymi i podwładnymi, uznawane są za należące do kategorii spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania danej służby, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech stosunków służbowych. Mianowanie, jak podkreśla się w orzecznictwie jest decyzją uznaniową. Przemawia za takim stanowiskiem użycie w § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19.06.2007r. zwrotu "policjant może być mianowany na wyższe stanowisko służbowe, jeżeli spełnia łącznie wymagane warunki." Trafnie zatem zauważa organ w odpowiedzi na skargę, iż Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] przysługuje prawo wyboru stosownych rozwiązań w zakresie kształtowania polityki kadrowej i nie ciąży na nim obowiązek realizacji wniosku policjanta wychodzącego z inicjatywą awansu zawodowego. Należy dodać, że ograniczenie sądowej kontroli tego rodzaju decyzji personalnych (tj. mianowania na stanowisko służbowe w Policji) wynika z faktu, że sąd administracyjny nie jest władny do oceny celowości zmian kadrowych i organizacyjnych w jednostkach Policji, jak również nie może ingerować w politykę kadrową tej formacji. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych jest ograniczona do sprawdzenia, czy wydana decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego, czy podjęta decyzja nie jest dowolna i została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, warunki te zostały zachowane. Kontrolowana decyzja wskazuje na przesłanki, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji o mianowaniu skarżącego na stanowisko referenta, w szczególności na jego kwalifikacje ogólne i zawodowe. Bezspornym w sprawie pozostaje, że stanowisko referenta, na które mianowano skarżącego zaskarżonym rozkazem personalnym jest stanowiskiem wyższym wobec dotychczas zajmowanego w Komendzie Miejskiej Policji w [...] stanowiska policjanta, zarówno pod względem warunków finansowych, tj. grupy zaszeregowania, jak również stażu służby. Powyższe w ocenie Sądu powoduje, że kontrolowany rozkaz personalny wbrew zarzutom skargi, nie nosi cech dowolności. Zarówno jej uzasadnienie spełnia podstawowe wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak też okoliczności faktyczne sprawy, wystarczająco wykazują powody mianowania skarżącego na stanowisko służbowe referenta. Skoro Komendant Miejski Policji, działając w ramach dyskrecjonalnej władzy kształtowania stosunków służbowych podległych funkcjonariuszy oraz przysługujących mu uprawnień w zakresie prowadzenia polityki kadrowej, nie dopatrzył się istnienia wystarczających przesłanek, które przemawiałyby za awansowaniem skarżącego na stanowisko przewodnika psa służbowego, to tym samym brak jest podstaw do uznania, że zaskarżony rozkaz personalny narusza prawo. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.