I OSK 684/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 368/19 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego J.W. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąca) złotych, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz J.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 368/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, dalej jako "MIiR", w przedmiocie rozpoznania odwołania: (1) stwierdził, że MIiR dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, (2) umorzył postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania MIiR do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], (3) oddalił skargę w pozostałej części oraz (4) zasądził od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł do WSA przedmiotową skargę pismem z 4 lipca 2019 r. Decyzja Wojewody, od której skarżący wniósł do Ministra odwołanie dotyczyła wywłaszczenia nieruchomości położonej na terenie gminy [...], oznaczonej jako [...] i ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego. W skardze tej skarżący wskazał, że od daty wniesienia powołanego odwołania do organu minęło ponad 14 miesięcy, a Minister go nie rozpatrzył. W związku z powyższym wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Ministra w sprawie opisanego na wstępie odwołania; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Ministra na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., rozpoznał odwołanie skarżącego. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie przez Ministra decyzji z [...] lipca 2019 r., powoduje, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do rozpoznania opisanego na wstępie odwołania. Dalej WSA zauważył, że nie zwalnia go to z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ procedował opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu. Oddalił jednak wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej – gdyż zastosowanie tej instytucji mogą uzasadniać tylko szczególne okoliczności sprawy, a jego zdaniem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Ponadto w ocenie WSA nie sposób przyjąć, by skarżący na skutek nierozpoznania wskazanego odwołania w terminie doznał uciążliwości wymagającej zadośćuczynienia poprzez przyznanie mu sumy pieniężnej. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w części, tj. w punkcie 3, w brzmieniu "oddala skargę w pozostałej części". W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania – w ocenie skarżącego kasacyjnie WSA "naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie zastosował art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu Numer 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez odmowę przyznania na rzecz skarżącego kwoty 20.000 zł zadośćuczynienia za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r.". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 3, (2) przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra kwoty 20.000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania, (3) zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz (4) rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że w zaskarżonym wyroku WSA stwierdził, że organ prowadził przewlekle postępowanie administracyjne, a przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, lecz mimo uprawnienia wynikającego z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie przyznał skarżącemu od organu administracji żadnej sumy pieniężnej. W ocenie skarżącego świadczy to o wadliwości zaskarżonego wyroku oraz naruszeniu art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podkreślił on, że od ponad 13 lat nie ma żadnego pożytku ze swojej własności, a postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do jego nieruchomości prowadzone jest od 14 lat i 2 miesięcy. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo ETPC oraz Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Jeśli chodzi o argumenty skargi kasacyjnej odnośnie przyznania kwoty pieniężnej, to zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz podmiotu skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. Przyjmuje się, że suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu jak i na wniosek. W wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., o sygnaturze I OSK 1143/18 wskazano, że w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy. Zwrócić również trzeba uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417¹ § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego - art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy. Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie. Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn.: Dz. U. z 2018.75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju. W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała. Stan przewlekłości w sprawie trwał przeszło rok. Sąd I instancji stwierdził, że pierwsza czynność w sprawie zmierzająca do rozpoznania odwołania została podjęta po upływie ponad roku od wpływu odwołania do organu. Sąd ten uznał, że w okolicznościach sprawy przewlekłość postepowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie NSA, w świetle przedstawionych wywodów, uzasadnione było przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. Z tych względów na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 2 in fine p.p.s.a. i art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 1 w zw. z art. 206 p.p.s.a. dokonano miarkowania kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że są one należne w części, bowiem skarga kasacyjna została uwzględniona w części. Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm), sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.