IV SAB/Wr 301/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Semiczek, asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2017 r. w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy J. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy J. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) złotych, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych na rzecz J. K. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. (dalej skarżący), wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. dalej zwana także ustawą), wystąpił o wydanie i nadesłanie kserokopii wszystkich wydanych decyzji Burmistrza Miasta i Gminy J. wydanych na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w J. w sprawie podziału działek w okresie od 1 stycznia 1993 r. do 30 sierpnia 2017 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz J. pismem z dnia 8 września 2017 r., nr [...] poinformował wnioskodawcę, że pisemny wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zostanie załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu wymienionej ustawy. Decyzje o podziale nieruchomości należących do Spółdzielni Mieszkaniowej to akty administracyjne nie zawierające informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Spółdzielnia Mieszkaniowa nie dysponuje majątkiem publicznym ani też nie reprezentuje osób, które dysponują takim majątkiem, ponieważ majątek Spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega treść aktów administracyjnych dotyczących danych publicznych, natomiast z powyższych przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego, ponieważ ustawa nie zawiera reguły, ze każdy dokument urzędowy jest traktowany jako informacja publiczna. W związku z powyższym informacja w żądanym zakresie nie może zostać udzielona. Pismem z dnia 6 października 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 złotych, na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zdaniem skarżącego, Burmistrz J. jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wniosek skarżącego dotyczy zaś wydania kserokopii decyzji wydanych przez wskazany organ. Jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostepnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 8 września 2017 r. udzielono pisemnej odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie wskazano, że decyzje o podziale geodezyjnym nieruchomości należących do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej mają charakter aktów administracyjnych nie zawierających informacji podlegających udostępnieniu w trybie przepisów ustawy. Spółdzielnia nie dysponuje majątkiem publicznym ani też nie reprezentuje osób, które dysponują takim majątkiem, ponieważ majątek Spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, natomiast udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy podlega treść aktów administracyjnych dotyczących danych publicznych, natomiast z powyższych przepisów nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego, ponieważ ustawa nie zawiera reguły, że każdy dokument urzędowy jest traktowany jako informacja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uwzględnił skargę, bowiem nie można jej odmówić słuszności. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004, str. 28). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący w postaci kserokopii decyzji administracyjnych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia w razie sporu – jak w sprawie niniejszej – między stroną wnioskującą o udostępnienie informacji a podmiotem, od którego żąda ona tej informacji. Należy bowiem podkreślić, iż sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępniania żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania, tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej. Powyższe oznacza, że Sąd aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (tak: wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex 291197). Przechodząc do rozważań natury merytorycznej wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust.1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji, o udzielenie której wystąpił skarżący odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Decyzje administracyjne bez wątpienia są wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". Informacja o rozstrzygnięciach podejmowanych przez organy administracji publicznej w sprawach administracyjnych jest informacją o działalności tych organów. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy. Reasumując przyjąć należy, iż treść decyzji stanowi nie tylko w myśl art. 1 ust. 1 ustawy informację o spawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Ponadto, na gruncie omawianej ustawy podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji tego rodzaju, powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została udzielona. Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Na tej podstawie organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, co w praktyce może polegać na udostępnieniu treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego, po usunięciu elementów podlegających ochronie, np. danych osobowych, albo na wydaniu decyzji odmownej. Zaakcentować w tym miejscu należy, że przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej, stanowiące realizację konstytucyjnego prawa do informacji, powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki były rozumiane wąsko. Oznacza to konieczność stosowania takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Rozpoznając wniosek organ, kierując się powyższymi zasadami, powinien zatem ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodzić należy się z poglądem, że jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wówczas organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą bądź podlegają ochronie ze względu na prywatność. Musi więc wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową bądź statystyczną (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, LEX nr 236465). Jednak ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zmieniają istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacjami publicznymi nie są tylko te informacje, które nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na względzie powyższe uznać należy, iż wniosek skarżącego z dnia 30 sierpnia 2017 r. powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wyżej wymienionego wniosku skarżącego, albowiem poprzez dokonanie błędnej jego kwalifikacji uznał, iż żądanie skarżącego polegające na udostępnieniu decyzji administracyjnych nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy i w konsekwencji sprawę załatwił poprzez udzielenie odpowiedzi na piśmie. Jednakże pismo z dnia 8 września 2017 r. skierowane do skarżącego nie mogło być - z wyżej wskazanych powodów, uznane za podjęcie czynności do jakich zobowiązany był organ. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno – technicznej (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07, niepubl.). Ta ostatnia sytuacja, co wykazano wyżej - nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało charakteru cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II, i III sentencji wyroku. O kosztach w pkt IV orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.