III SAB/Wr 953/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi F. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wyrobienia karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie dokonania czynności polegającej na wydaniu karty pobytu; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. oddala skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotem skargi z 9 sierpnia 2019 r. (wpływ do organu administracji 13.08.2019 r.) jest przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania w sprawie z wniosku F. K. z 6 czerwca 2019 o wyrobienia kartu pobytu. Jak wynika z akt administracyjnych Wojewoda D. decyzją z 17 maja 2019 r. udzielił F. K., obywatelowi U. (dalej: Skarżący, Strona) zezwolenia na pobyt czasowy i prace w Polsce do 31 maja 2021 r.. Pismem z 6 czerwca 2019 r. pełnomocnik Strony zwrócił się do Wojewody D. o wydanie Stronie karty pobytu bez adresu. Do wniosku dołączył dowód uiszczenia opłaty w kwocie 50 zł. Następnie pismem z 9 sierpnia 2019 r. (tj. po upływie 8 tygodni) Skarżący złożył skargę w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 dalej: "K.p.a.") oraz ponaglenie także z 9 sierpnia 2019 r. (wpływ do organu administracji 13.08.2019 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu na niewydanie karty stałego pobytu. W uzasadnieniu ponaglenia Skarżący wskazał, że w dniu 17 maja 2019 r. otrzymała decyzję udzielającą zezwolenia na pobyt w Polsce i 6 czerwca 2019 r. złożył wniosek o wydanie karty pobytu bez adresu i uiścił stosowną opłatę, na dowód czego przesłała kserokopię wpłaty. Pomimo upływu 2 miesięcy, organ administracji nadal nie wydał karty. Pismem z 28 sierpnia 2019 r.(tj. po wniesieniu skargi do Sądu) organ administracji, odpowiadając na skargę, wskazał, że opłaty 50 zł dokonano przelewem w dniu 3 czerwca 2019 r. Jednakże poświadczenie za zgodność z oryginałem dostarczono 13 sierpnia 2019 r. jako załącznik do skargi. Dopiero po potwierdzeniu dokonania opłaty w dniu 20 sierpnia 2019 r. została zlecona personalizacja. Organ podkreślił, że postępowanie zostało zakończone w dniu 28 sierpnia 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. w zakresie wyrabiania karty pobytu zgodnie z decyzją z dnia 17 maja 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowi i pracę F. K., zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o: – stwierdzenie przewlekłości w czynnościach organu skutkującej niewydaniem karty pobytu po decyzji; – stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; – zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na wydaniu karty pobytu zgodnie z uzyskanym przez Stronę zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę; – przyznanie od organu na rzecz Strony kwoty 10.000 zł, na podstawie art. 149 §1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a."); – skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; – zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że po uzyskaniu zezwolenia na pobyt czasowy, karta pobytu powinna być wydana bez zbędnej zwłoki. Organ administracji zaś rażąco przekroczył termin rozpoznania sprawy, ignorując Stronę przez wiele miesięcy. Podkreślano, że samo wydanie karty ma charakter czysto techniczny, a prowadzenie przez organ administracji wielu spraw nie może przesądzać o tym, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Za stosowną rekompensatę za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania wskazał kwotę 10.000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., w przypadku nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, ze 20 sierpnia 2019 r. karta pobytu dla Skarżącego została zlecona do personalizacji. Dokument został spersonalizowany 21 sierpnia 2019 r. i w 28 sierpnia 2019 r. odebrany przez Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga okazała się uzasadniona jedynie w części. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. Zgodnie z art. 37 § 1pkt 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeśli postępowania jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie zaś do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przy czym w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wbrew twierdzeniu organu administracji, nie jest zatem konieczne do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oczekiwanie na rozpoznanie przez właściwy organ ponaglenia, ani oczekiwanie na upływ czasu jaki przepisy prawa dają organom administracji na przekazanie i rozpoznania ponaglenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.07.2019 r., sygn. akt I OSK 323/18 publ. www.orzczenia.nsa.gov.pl). Ponaglenie Strony z 9 sierpnia 2019 r. i skarga Strony z 9 sierpnia 2019 r. wpłynęły do organu administracji tego samego dnia, tj.13 sierpnia 2019 r. Sąd, uwzględniając zatem powyższe uwagi, brak możliwości ustalenia, które z pism wpłynęło wcześniej do organu administracji, a także prawo Strony do sądu, przyjął, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w zakresie dotyczącym przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania w zakresie wyrobienia karty pobytu. Zakres znaczeniowy terminu przewlekłość postępowania, określony w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jako prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, uzasadnia odwołanie się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz regulacji procesowych dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji toczyło się na podstawie przepisów K.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, czy dokonał innej czynności kończącej postępowanie, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17; publ. w CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów obowiązkiem organu jest sprawne, co nie zawsze oznacza szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16; publ. w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że Strona 6 czerwca 2019 r. złożyła do organu administracji wniosek o wydanie karty stałego pobytu bez adresu wraz z dowodem uiszczenia stosownej opłaty. Organ administracji nie podjął żadnej czynności do 28 sierpnia 2019 r., tj. przez okres ponad 2 miesięcy. Dopiero 28 sierpnia 2019 r. udzielił odpowiedzi Stronie na skargę. Czynność tę, co należy podkreślić, organ administracji podjął dopiero po wniesieniu przez Stronę 9 sierpnia 2019 r. (wpływ do organu 13.08.2019 r.) ponagleniu oraz po wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi z 9 sierpnia 2019 r. na przewlekłość postępowania (wpływ do organu administracji 13.08.2019 r.). Złożony przez Stronę wniosek nie wymagał uzupełnienia, Strona do wniosku dołączyła dowód uiszczenia wymaganej opłaty, mimo to organ administracji do dnia wniesienia ponaglenia i skargi do Sądu, tj. przez okres 2 miesięcy nie podjął żadnych działań zmierzający do wyrobienia Skarżącemu karty pobytu. Jak wynika z odpowiedzi na skargę dopiero 20 sierpnia 2019 r. karta pobytu dla Skarżącego zastała zlecona do personalizacji. Dokument spersonalizowano 21 sierpnia 2019 r. i wydano Skarżącemu 28 sierpnia 2019 r. Do dnia złożenia ponaglenia i skargi do Sądu nie zostały podjęte przez organ administracji żadne czynności w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem Strony. Dopiero działanie Strony spowodowała podjęcie czynności, które organ zobowiązany był podjąć niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ administracji dział w sprawie przewlekle nie podejmując żadnych czynności przez 2 miesiące od złożenia wniosku. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki w jakimkolwiek zakresie przyczynił się sam Skarżący. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd nie stwierdził, aby przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Tak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 161 § 3 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie określenie terminu wyrobienia Skarżącemu karty pobytu. Orzeczenie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ karta pobytu została wyrobiona i wydana Skarżącemu 28 sierpnia 2019 r. ( pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Strona wnosiła także o przyznanie od organu, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., kwoty 10.000 zł. W tym zakresie Sąd oddalił skargę (pkt. V sentencji wyroku). Sąd w przypadku stwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania (art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a.) może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. W niniejszej sprawie organ administracji zareagował na złożone przez Stronę ponaglenie i skargę (oba środki tego samego dnia), a wydanie Skarżącemu karty pobytu z opóźnieniem nie spowodowało tak znacznych niedogodności, które uzasadniały przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.