II SA/Po 839/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096, dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej jako strona lub skarżący) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na dz. nr [...] obr. [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. W przedmiotowej sprawie [...] lipca 2018 r. inwestor [...] sp. z o.o. w [...] zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na dz. nr [...] obr. [...]. Po uzupełnieniu wniosku przez inwestora o wymagane dokumenty i usunięciu braków i nieprawidłowości Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi (decyzja z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]). Od powyższej decyzji M. G., reprezentowany przez Z. G. wniósł odwołanie, w którym sformułował szereg zarzutów zarówno procesowych jak i materialnych przeciwko decyzji Starosty. Następnie Wojewoda wydał opisaną we wstępie decyzję o umorzeniu postepowania odwoławczego. Wojewoda wskazał, że przepisem, który reguluje, kto powinien być stroną w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym więc, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Wojewoda podkreślił, iż definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a. została zawężona w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wedle którego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został z kolei zdefiniowany w treści art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 t.j.) - dalej "pr.bud", przez co należy rozumieć (...) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Dla planowanej inwestycji przepisami tymi są przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu są stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 338/10). Wojewoda wskazał, że w projekcie budowlanym na str. 15 w pkt 2.14 projektant określił obszar oddziaływania obiektu, wskazując że na stacji planuje się instalację trzech anten sektorowych typu [...] oraz siedmiu radioliniowych. Na rysunku Z.l (str. 17 projektu budowlanego) przedstawiony został rzut zasięgów przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 (występujące na wysokości zawieszenia przedmiotowych anten sektorowych), który zlokalizowany jest nad działkami o nr ewid.: [...] planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń na ww. działkach. Organ stanął na stanowisku, że nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. Do określenia kręgu stron postępowania należy również wziąć pod uwagę przebieg osi głównych wiązek promieniowania anten (załącznik nr [...] do kwalifikacji przedsięwzięcia, str. 88 projektu budowlanego). Jak wynika z tego załącznika, stanowiącego podkład geodezyjny zaznaczone na nim osie główne wiązek promieniowania anten przechodzą nad działkami o numerach [...] Zatem nieruchomości te również znajdują się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji. Wojewoda wskazał, że z dokumentów pt. informacje o działce wynika, że odwołujący, tj. Pan M. G. jest właścicielem działek o numerze [...]. Działki te nie znajdują się pod głównymi wiązkami promieniowania osi anten wyznaczonymi zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Ponadto nieruchomości te nie znajdują się także w zasięgu przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2, o których stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883). Wojewoda wskazał, że takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w wyrokach sądów administracyjnych (zob. sygn. akt II SA/Kr [...], II OSK [...], II SA/Go [...], II SA/Lu [...]). W związku z powyższym działki wobec których pan [...] posiada tytuł prawny nie są objęte obszarem oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda wskazał, że dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, stronę postępowania w sprawie. Z uwagi na to, że działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania stacji bazowej nie ma on interesu prawnego w sprawie. Wobec tego Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W skardze do WSA M. G. reprezentowany przez adwokata zaskarżył decyzję Wojewody w całości wnosząc o jej uchylenie jak i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie: 1. Art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 ustawy prawo budowlane w związku z art.5 ust 1 pkt 9 w powiazaniu z art. 143 kodeksu cywilnego oraz 64 ust 3 Konstytucji w związku z art. 7, 8 § 1,11,77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie, dlaczego organ nie analizował maksymalnych mocy oraz pochyleń anten. 2. Art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w związku z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiednich nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy [...] anten. Zdaniem skarżącego w decyzji brak jest konkretnego uzasadnienia, podania maksymalnej mocy, pochyleń anten, co nie pozwala na podjęcie polemiki z wydaną decyzją. Ponadto nie można zgodzić się z organem, że tylko i wyłącznie osoby, które mają nieruchomości w zasięgu ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego, a nie w odległościach wskazanych w rozporządzeniu mają prawo do kwestionowania dokumentacji technicznej albowiem w takim przypadku przepisy konwencji Aarhus byłyby martwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2019 r. inwestor spółka [...] sp. z o.o. (uczestnik postępowania) wniosła o oddalenie przedmiotowej skargi (k. 69 i n.). Pismem z dnia [...].11.2019r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w [...] wniosło na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a o dopuszczenie do udziału w sprawie albowiem przedmiot sprawy jest zgodny z celami statutowymi organizacji. Wskazało, że skarżący winien być uznany za uczestnika postępowania. Postanowieniem z dnia [...].12.2019r. Sąd dopuści do udziału w sprawie w/w stowarzyszenie, uznając, że spełnione zostały warunki z art. 33 § 2 p.p.s.a tj. przedmiot sprawy dotyczy zakresu statutowej działalności stowarzyszenia związanej z "przeciwdziałaniem budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania". Z pisma stowarzyszenia wynikało, że znany był mu termin rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] lipca 2019 r., którym to rozstrzygnięciem organ umorzył postępowanie odwoławcze, zainicjowane wniesieniem przez skarżącego odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na działce nr [...] obręb [...]. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący w ww. postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie ma przymiotu strony postępowania, bowiem jego nieruchomości (działki nr [...] (zabudowana), [...]) nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, ani w zasięgu przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego i wiązek promieniowania osi anten (na stacji planuje się instalację trzech anten sektorowych [...] oraz siedmiu radioliniowych- przyp. sądu). To skutkowało umorzeniem zainicjowanego przez skarżącego postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Należy wskazać, że na etapie pozwolenia na budowę – gdy decyzja środowiskowa nie była wymagana organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany dokonuje sprawdzenia czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Wówczas bada się nie tylko moc wypromieniowaną przez anteny ale także wszystkie nakładanie się pól czy odbicia promieniowania. Istotna z punku widzenia niniejszego postępowania jest kwestia ustalenia kręgu stron takiego postępowania. Obowiązek taki ciąży również na organie II instancji nawet w sytuacji gdy organ I instancji przyznał danemu podmiotowi status strony. Rozpoznanie odwołania wymagało więc uprzedniego ustalenia czy podmiot je wnoszący jest do tego uprawniony. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Celem tej regulacji było więc przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje więc wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Do przepisów odrębnych w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 prawa budowlanego należą m.in. przepisy rozporządzeń: Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej "rozporządzenie 2010") oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., nr 192, poz. 1883 dalej "rozporządzenie 2003"). Z analizy akt sprawy, a szczególnie z projektu budowlanego i jego załączników wynika, jak słusznie uznał Wojewoda, że nieruchomości, do których tytuł prawny posiada M. G., tj. działki nr ew. [...], są położone poza obszarem oddziaływania inwestycji objętej wydanym w sprawie pozwoleniem na budowę. Działki skarżącego nie znajdują się pod głównymi wiązkami promieniowania osi anten wyznaczonymi zgodnie z rozporządzeniem z 2010r. Przebieg osi głównych wiązek promieniowana anten określony został w formie graficznej w załączniku nr [...] do kwalifikacji przedsięwzięcia (str. 88 projektu budowlanego). Wynika z niego, że osie główne wiązek promieniowania przechodzą nad działkami [...] [...], [...], [...], [...]. Wobec tego za strony kontrolowanego postępowania zostali uznani właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości położonych pod głównymi wiązkami promieniowania, w odległości do 70 m od zaprojektowanej wieży. Zasadnie organ uznał, że skarżący z uwagi na lokalizację jego działek, nie może być uznany za stronę postępowania. Nie miał racji skarżący ani stowarzyszenie wskazując na konieczność sumowania mocy anten. Jak bowiem wynika z § 2 pkt 7 i § 3 pkt 8 rozporządzenia z 2010r. (obecnie z [...].09.2019r. – Dz.U. 2019.1839) równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W niniejszej sprawie maksymalna [...] na antenę wynosi 1002 W (k. 83 projektu), z tych względów ustalano, zgodnie z § 3 pkt 8 d w/w rozporządzenia czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Nieruchomości skarżącego niewątpliwie nie znajdowały się w takiej odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten. Sąd zwraca uwagę, że w przypadku budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za istotne przesłanki pozwalające ustalić obszar jej oddziaływania uznaje się też natężenie szkodliwego promieniowania i kierunek emisji fal elektromagnetycznych ( tak m.in.: wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie OSK 1865/04, z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie II OSK 177/07, dostępne w bazie CBOSA). Zgodnie z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Jak wynika z rozporządzenia z 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. 2003.1883) zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności (gęstość mocy) wynosi 0,1 W /m2 (załącznik nr [...], tabela 2 pkt 7). Poprzez ponadnormatywne szkodliwe promieniowanie należy rozumieć promieniowanie emitowane przez pole elektromagnetyczne przekraczające wartość dopuszczalną 0,[...] Promieniowanie takie może występować tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji telefonii komórkowej będzie więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości budynkiem z przeznaczeniem dla ludzi byłaby niewątpliwie ograniczona. Jak wynika ze str. 15 projektu budowlanego na rysunku Z.1 (mapa do celów projektowych) przedstawiono rzut zasięgów przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2 (występujące na wysokości zawieszenia planowanych anten sektorowych). Obszar ten wyznaczono niebieską linią i obejmuje działki o nr [...] Na str. 92 projektu zasięgi oznaczono kolorem czerwonym – nie obejmuje on działek skarżącego. Wobec tego słusznie organ wskazał, że skarżący nie może być uznany za stronę postępowania, gdyż jego działki nie znajdują się w obszarze przekraczającym poziom 0,1 [...] Nie doznaje on ograniczeń w zagospodarowaniu jego działek z uwagi na wystąpienie ponadnormatywnego promieniowania. Ponadto skarżący nie wskazał na żadne inne normy, które wskazywałby na ograniczenie jego prawa do zabudowy nieruchomości. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby zdecydować o przyznaniu skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Sam bowiem fakt położenia działek skarżącego w sąsiedztwie inwestycji, w sytuacji kiedy nie są one narażone na ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne, ani nie znajdują się w strefie osi wiązek anten nie pozwala na uznanie go za stronę postępowania w świetle art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Wskazany w skardze art. 143 k.c. czy art. 64 ust. 3 Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej przesłanki do uznania właściciela nieruchomości sąsiedniej za stronę postępowania jeżeli, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Powyższe ustalenia wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Należało wiec przyznać rację organowi, ze w niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Zarzuty podnoszone w skardze i piśmie stowarzyszenia sprowadzające się do wskazania wyrywkowo fragmentów uzasadnień w innych sprawach nie były zasadne. Nie wskazywały bowiem materialnoprawnej podstawy do przyznania skarżącemu statusu strony w tym postępowaniu. Jak wyżej wskazano do przyznania skarżącemu takiego statusu wymagane jest wykazanie interesu prawnego a nie faktycznego. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo zastosował normę art. 138 § 3 k.p.a i umorzył postępowanie odwoławcze. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.