II OSK 1649/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1041/19 w sprawie ze skargi K. H. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 3 lipca 2019 r. znak WN-IV.7840.7.2019 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1041/19, w sprawie ze skargi K. H. na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 3 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 kwietnia 2019 r., zaś w punkcie drugim, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda na podstawie art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia K. H., reprezentowanego przez T. S., na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 2 kwietnia 2019 r., którym odmówiono wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 października 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, w tym jednego 1-segmentowego, jednego z trzema segmentami połączonymi wspólnym garażem podziemnym wraz z nadziemnymi miejscami parkingowymi, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...] obr. [...], a w zakresie infrastruktury i wjazdu na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. P. w K. – Etap l – Obejmujący budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 5 składającego się z 4 segmentów naziemnych oraz garażu podziemnego i budynku nr 4 składającego się z 3 segmentów naziemnych oraz garażu podziemnego, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., c.o., wentylacją mechaniczną i oddymianiem garaży, elektryczną i teletechniczną, wjazdem oraz drogami wewnętrznymi i miejscami parkingowymi naziemnymi, wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i deszczowej w gruncie, przebudową kabla energetycznego sieci SN oraz likwidacją nieczynnych wewnętrznych instalacji na działkach [...] obr. [...]", wydaną na rzecz A. S.A. z siedzibą w C. przy ul. S., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Skargę na to postanowienie wniósł do WSA w Krakowie K. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną. Sąd zaznaczył, że w kontrolowanej sprawie trzeba jednoznacznie wyjaśnić, czy w trybie wniosku o dostęp do informacji publicznej T. S. działał jako pełnomocnik K. H., czemu skarżący nie zaprzecza, a jeżeli tak, to kiedy K. H., działający przez pełnomocnika T. S. dowiedział się o decyzji, czy 17 stycznia 2019 r., czy 21 grudnia 2018 r., gdyż w kontrolowanej sprawie Wojewoda stwierdził, iż złożenie w dniu 12 lutego 2019 r. przez K. H., działającego przez pełnomocnika T. S., wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 października 2018 r., nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Niezależnie od wyniku wyjaśnienia powyższej kwestii bezsprzeczne jest, że T. S. jest pełnomocnikiem skarżącego w sprawie o wznowienie postępowania, zatem bez względu na to, czy wystąpił z wnioskiem o dostęp do przedmiotowej informacji w imieniu skarżącego czy własnym istotny/relewantny jest termin pozyskania tej informacji przez T. S., gdyż te informacje obiektywnie pozyskuje się w czasie/określonym terminie ze skutkiem w zakresie stanu wiedzy dla innych potencjalnych ról procesowych w innych postępowaniach. Zatem pozyskana informacja publiczna i termin jej pozyskania przez T. S. ma znaczenie zarówno dla T. S. działającego w imieniu własnym, jak i działającego w imieniu skarżącego. Sąd stwierdził, że powyższe wyjaśnienie może mieć znaczenie dla ustalenia, czy organ będzie dowodził, że wiadomość została doręczona T. S. jako pełnomocnikowi skarżącego, czy jako osobie fizycznej. W ocenie Sądu kontrolowane organy naruszyły art. 8, art. 7 w zw. z art. 77, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego treść kontrolowanego postanowienia należy uznać za co najmniej przedwczesną. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że z faktu polegającego na tym, iż na skrzynkę e-mailową Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK, z której została wysłana wiadomość do T. S., nie wpłynęła żadna informacja generowana automatycznie, że przedmiotowej wiadomości nie udało się dostarczyć do adresata T. S., co zdaniem organu zwyczajowo ma miejsce w takich przypadkach – wynika, że informacja została doręczona wnioskodawcy. Co najwyżej można uznać, że informacja została gdzieś doręczona, ale nie ma pewności, że wnioskującemu. W ocenie Sądu wydruk z oficjalnej poczty elektronicznej urzędu jako nadawcy nie stanowi dostatecznego dowodu, że wiadomość zawierająca odpowiedź na wniosek została wysłana, jeżeli organ pominął funkcję żądania potwierdzenia dostarczenia wiadomości. Nie jest więc prawidłowe stanowisko organu, że nie było wymagane przedłożenie przez urząd potwierdzenia odbioru korespondencji wysłanej drogą elektroniczną na adres e-mail wnioskodawcy. W realiach kontrolowanej sprawy z uwagi na kwestie dowodowe na tle zasady praworządności działania w związku z udzielaniem przez organ na wniosek informacji publicznych niezrozumiałe, w ocenie Sądu jest, że organ udostępniający informację publiczną nie korzysta z funkcji żądania potwierdzenia dostarczenia wiadomości. Takie działanie organu, które wynika z pominięcia standardów działania dobrej e-administracji spowodowało, że organ bezpodstawnie korzysta z domniemania legalności działania w zakresie doręczenia informacji publicznej w dniu 21 grudnia 2018 r. - co w efekcie potencjalnie przerzuciło w całości na skarżącego ciężar dowodu, gdyż w ustaleniach stanu faktycznego kontrolowany organ opiera się na domniemaniu doręczenia informacji publicznej, a nie na dowodzie jednoznacznie wskazującym, że doręczenie wiadomości nastąpiło, którym organ potencjalnie i realnie powinien dysponować. Zdaniem Sądu, z uwagi na znaczenie prawne m.in. terminowego doręczania informacji publicznych organy udostępniające te informacje publiczne powinny tak działać, aby móc bezsprzecznie udokumentować fakt/datę doręczenia wiadomości mailowej z informację publiczną na adres wnioskującego. Nawet gdyby organ taką funkcją nie dysponował, to nie powinny być na skarżącego przerzucane wszystkie uciążliwości związane z domniemaniem doręczenia informacji w dniu 21 grudnia 2018 r. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, kwestia sporna co do terminu powzięcia informacji o decyzji jak wyżej powinna być ponownie wyjaśniona zgodnie z zasadami k.p.a., przy czym obie strony zarówno skarżący jak i organ powinny podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia spornej okoliczności, tym bardziej, że skarżący w skardze podnosi, że Wojewoda nie wezwał skarżącego do przedstawienia jakichkolwiek dowodów, że wiadomość wysłana pocztą elektroniczną dotarła na wskazane konto mailowe. Z powyższego wynika, że skarżący deklaruje aktywność w postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie Sądu, w tym zakresie skarżący lub odpowiednio jego pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym nie jest zwolniony z obowiązku wykazywania kiedy dowiedział się o przedmiotowej decyzji, ale zarazem organ nie jest zwolniony z uwagi na powyższe stwierdzenia Sądu z obowiązku dowodzenia, w jakich okolicznościach i kiedy informację publiczną doręczył wnioskującemu (bezpośrednio jego pełnomocnikowi, czy T. S. posiadającego jednocześnie atrybuty pełnomocnika skarżącego) nie poprzestając jednak jedynie na wydruku o jakim mowa w kontrolowanych postanowieniach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania A. S.A. z siedzibą w C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia organu z uwagi na przyjęcie, że organy wadliwie oceniły materiał dowodowy sprawy stwierdzając, że fakt wysiania wiadomości elektronicznej na wskazany przez wnioskodawcę adres poczty elektronicznej i brak odrzucenia tej wiadomości przez serwer pocztowy adresata dowodzi tego, że wiadomość tę doręczono w dacie wysłania adresatowi, chociaż - zdaniem Sądu - dowodzi to jedynie tego, że wiadomość została "gdzieś" doręczona, ale niekoniecznie, że doręczono ją wnioskującemu, podczas gdy przeprowadzona zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocena tych dowodów prowadzi do jednoznacznego wniosku, zgodnie z którym wiadomość taka została doręczona wnioskującemu w dacie jej wysłania, w związku z czym rozumowaniu organów nie sposób nic zarzucić; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uchylenie postanowienia organu z uwagi na przyjęcie, że organy - udostępniając informację publiczną poprzez wysłanie wiadomości elektronicznej - powinny zażądać od adresata potwierdzenia dostarczenia tej wiadomości, podczas gdy wymóg taki nie tylko nie wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej czy z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale też jego zastosowanie jest bezprzedmiotowe w kontekście ustalenia daty, w której adresat mógł się zapoznać z taką wiadomością, ponieważ: a) adresat może odmówić wysłania takiego potwierdzenia, o czym nadawca nie jest powiadamiany, b) potwierdzenie takie wskazuje tylko na datę rzeczywistego zapoznania się z wiadomością, a nie na datę jej doręczenia do skrzynki pocztowej adresata, a tylko ta ostatnia pozostaje relewantna w kontekście zachowania terminu z art. 148 § 1 i 2 k.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. "z 14 ust. 1" ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uchylenie postanowienia organu z uwagi na przyjęcie, że dla daty dowiedzenia się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. istotny pozostaje moment rzeczywistego odczytania wiadomości elektronicznej zawierającej decyzję skierowanej na wskazany przez wnioskodawcę adres poczty elektronicznej, podczas gdy jedynie doniosły pozostaje w tym kontekście moment uzyskania możliwości odczytania takiej wiadomości przez wnioskodawcę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że dla prawidłowego ustalenia daty dowiedzenia się o decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. nie wystarczy wykazanie przez organ, że wiadomość elektroniczna zawierająca informację o decyzji została wysłana do adresata, ale konieczne jest też wykazanie, że przesyłka zawierająca tę wiadomość dotarła do adresata. Pomimo iż z regulacji zawartej w art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, to jednak w sytuacji gdy strona okoliczności takie podaje, a organ kwestionuje jej stanowisko w tym zakresie, winien on wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że stanowisko strony nie jest zasadne. Podkreślić przy tym należy, że organ administracji ma obowiązek ustalić kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., II OSK 168/18, LEX nr 2778151). Wynika to jednoznacznie z art. 148 § 2 k.p.a., stosownie do którego termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a zatem nie od dnia, w którym mogła o niej się dowiedzieć. Ustalenie to nie może być oparte na domniemaniu. Domniemanie doręczenia może być skuteczne tylko w sytuacji wyraźnie wskazanej przez prawo. Nie można przepisów o doręczeniach rozumieć w ten sposób, że wystarczy wykazać, iż określona przesyłka została elektronicznie wysłana, by można było uznać, że została ona przez adresata odebrana i zapoznał się on z jej treścią. Wysłanie przesyłki bez potwierdzenia jej odbioru przez adresata, bez zachowania wymogów określonych w przepisach prawa, obarczone jest ryzykiem obciążającym wysyłającego. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2021.2095 ze zm.) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 6 lutego 2023 r.) – orzekł jak w sentencji wyroku.