I SA/Kr 1232/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) sędzia WSA Grażyna Firek sędzia WSA Inga Gołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie [...]zł ([...] złotych). T. M. pismem z dnia 27 maja 2019 r. zgłosił zarzut nieistnienia obowiązku tj. zarzucił, iż pojazd nie był zaparkowany w miejscach podlegających opłacie oraz zarzut niedoręczenia mu upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym toczącym się przeciwko niemu w oparciu o tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony przez Prezydenta Miasta K. w dniu 4 marca 2019r, a obejmujący opłaty za parkowanie samochodu osobowego o numerze rejestracyjnym [...] w strefie płatnego parkowania w dniach 17 stycznia oraz 5 marca 2018 roku. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta K. uznał zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podano, iż dokumentacja fotograficzna, w tym kopie zawiadomień umieszczone za szybą auta wskazują, iż powstał obowiązek uiszczenia opłaty. Z kolei, co do upomnienia, to zostało ono doręczone skarżącemu. T. M. złożył zażalenie podając, iż miejsca postoju w strefie płatnego parkowania oznakowane wyłącznie znakiem pionowym nie spełniają wymogu wyznaczonego miejsca w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a organ nie wykazał, aby pojazd był parkowany w miejscu oznaczonym znakami poziomymi, wyznaczającymi konkretne miejsce do parkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. nr [...] na podstawie art. 18, art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("upea"), oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postepowania administracyjnego ("kpa"), utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, iż opierając się na wywodach NSA zawartych w uzasadnieniu uchwały z dnia 9.10.2017 roku, sygn.akt GPS 2/17 stwierdzić należy, iż na tle przepisów prawnych pojawiła się kwestia ustalenia prawidłowego rozumienia "wyznaczenia" miejsca postoju w strefie płatnego parkowania, stanowiącego, świetle art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłankę poboru opłaty za parkowanie w takim miejscu. W szczególności chodzi o to, czy prawidłowe wyznaczenie miejsca płatnego postoju wymaga zastosowania dwóch znaków: pionowego D-18 i jednego ze znaków poziomych, np. P-18, czy też wystarczający jest tylko jeden znak - pionowy lub poziomy. Spójnik "oraz" w zdaniu mówiącym, że "w strefie płatnego parkowania oznaczonej znakiem D-44 miejsca postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi oraz znakami poziomymi" wydaje się mieć znaczenie koniunktywne, a nie enumeratywne. W tej interpretacji należałoby jednak również uwzględnić funkcje przypisane tym dwóm rodzajom znaków informacyjnych. Zdaniem NSA w świetle omawianych przepisów prawnych miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D-18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium podniosło, że w związku ze stwierdzonymi i udokumentowanymi (dowód w sprawie stanowi dokumentacja fotograficzna oraz kopie zawiadomień), nieopłaconymi postojami pojazdu o nr rej [...] w strefie płatnego parkowania powstał obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, o którym kierowca poinformowany został pozostawionym za wycieraczką pojazdu zawiadomieniem, zawierającym pouczenie gdzie i w jakim terminie należy powyższą opłatę uiścić. Za szybą pojazdu w czasie przeprowadzania czynności kontrolnych brak było jakiegokolwiek ważnego dowodu wniesienia opłaty za postój (w tym zwłaszcza ważnych biletów postojowych). Potwierdzeniem zaistniałego zdarzenia jest wykonana przez kontrolera dokumentacja stanowiąca jednocześnie dla wierzyciela podstawę wystawienia względem właściciela pojazdu upomnienia i późniejszego prowadzenia egzekucji w celu przymusowego ściągnięcia wymaganej należności. Bezsporny jest zatem fakt, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej po stronie zobowiązanego powstał z mocy prawa i jako taki nie wygasł. Odnosząc się do twierdzenia, iż "pojazd został zaparkowany w miejscu nie oznaczonym znakami poziomymi", organ podkreślił, iż uwzględnia wykładnię przepisów zaprezentowaną w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem pionowym D-18 "parking" określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. - w pkt 5.2.18 spełniają wymóg miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. M. przywołał argumentację przedstawioną uprzednio w zażaleniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest uzasadniona, albowiem w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły m.in. przepisy u.p.e.a., przy czym zgodnie z art. 18 tej ustawy - jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten pozwala traktować, jako pewną ciągłość postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego i postępowania wykonawczego unormowanego ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym, przepis ten pozwala na zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania, lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy, w tym podniesiony w niniejszej sprawie z pkt 1 tego przepisu, zarzut nieistnienie obowiązku. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1). Bezspornym w sprawie jest, że wystawiony na skarżącego tytuł wykonawczy obejmował obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty z tytułu niezapłaconego postoju w strefie płatnego parkowania, w określonych szczegółowo dniach oraz przedziale czasowym. Jednakże wbrew twierdzeniom skarżonego organu sporządzona i załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna nie mogła być uznana za wystarczającą dla wykazania postoju przy braku wykupienia biletu we wskazanych dniach i zarazem okazała się niewystarczająca dla przyjęcia, iż zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego aż dwóch opłat. Nie dokumentuje ona bowiem istotnych okoliczności spornych tj. w przypadku postoju z dnia 17 stycznia 2018r. brak jest precyzyjnych fotografii dotyczących miejsca parkowania objętego strefą parkowania i konkretnego miejsca postoju, zaś w przypadku postoju w dniu 5 marca 2018r. brak jest fotografii dokumentującej wskazanie konkretnej daty dziennej postoju (k. 20-27 akt adm.). Same zawiadomienia obejmujące konkretne dni oraz wskazane w nich miejsca postojowe (k. 29-30 akt adm.) nie mogą zostać uznane za dowód parkowania bez wniesionej opłaty, gdyż nie zostało odpowiednio wykazane dokumentacją fotograficzną, iż te zawiadomienia miały swoją podstawę. Już z samej korespondencji mailowej pomiędzy pracownikami organów wynika, iż mieli oni poważne wątpliwości związane z identyfikacją miejsca postoju., m.in. wskazywali na sąsiedni budynek nr 26 (k. 33-34), gdy z fotografii nic takiego nie wynika. Występują więc w sprawie poważne wątpliwości, zwłaszcza na jakiej ostatecznie podstawie dowodowej przyjęto fakt parkowania w poszczególnych miejscach postojowych, w sytuacji gdy fotografie są nieczytelne w zakresie miejsca parkowania, a także znaków pionowych jak i poziomych wyznaczających miejsce postojowe. Ponadto nieprawidłowa jest, w ocenie sądu, wykładnia wskazywanej w uzasadnieniu organów uchwały NSA z 9.10.2017 roku, sygn. akt GPS 2/17. Wbrew stanowisku zajętemu przez organ, NSA w rzeczonej uchwale wskazał bowiem wyraźnie, iż opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym do tego miejscu (w szczególności w wyroku z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15). Rzeczywiście nie można odmówić art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych znaczenia normatywnego i ustalać miejsca płatnego postoju jedynie na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (cała strefa płatnego parkowania). Celem regulacji dotyczącej opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, określonym w art. 13b ust. 2 ustawy jest usprawnienie ruchu pojazdów w obszarach o znacznym deficycie miejsc postojowych, z uwzględnieniem ogólnych przepisów prawnych o ruchu drogowym. Pobieranie opłat za postój w każdym miejscu, w granicach wyznaczonej strefy parkowania wywoływałoby skutki przeciwstawne do zamierzonych. W ten sposób cel przedsięwzięcia - ustalenie strefy płatnego parkowania, zostałby zredukowany do zapewnienia przychodów z tytułu pobierania opłat za postój w tej strefie. Również w konkluzji swojego stanowiska NSA, w cytowanej uchwale podał, iż miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D–18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Uzasadniałoby to stwierdzenie, że miejsca postoju oznakowane w strefie płatnego parkowania wyłącznie znakiem poziomym nie spełniają wymagania miejsca wyznaczonego w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na to uchwała przesądza jedynie, iż sam znak poziomy nie jest wystarczający, gdyż powinien być poparty znakiem pionowym. W kontrolowanej zaś sprawie brak było wyznaczenia miejsca przez znak poziomy w ogóle (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2019r. sygn. I SA/Kr 1185/18). Organy nie wykazały także odpowiednimi dowodami fotograficznymi spornych miejsc postoju w zakresie zarówno znaków pionowych jak i poziomych. Należy podkreślić odnosząc się do realiów kontrolowanej sprawy, iż generalnie obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa. Dla jego realizacji nie jest konieczna konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty wynika z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Obowiązek poniesienia takich opłat został określony w przepisach ustawy o drogach publicznych, w szczególności w art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 – 4 oraz art. 13f ust. 1 i 2. Z kolei Rada Miasta K., w oparciu o upoważnienie zawarte w przywołanych przepisach ustawy, podjęła uchwałę w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie K., w strefie płatnego parkowania. Ponadto zgodnie z art. 40d ustawy o drogach publicznych opłaty określone m.in. w art. 13f ust. 1, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja opłaty dodatkowej następuje więc w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (należność pieniężna przekazana do egzekucji administracyjnej na podstawie innej ustawy). Co prawda z art. 29 § 1 upea wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i przepis ten stanowi zasadę postępowania egzekucyjnego sprowadzającą się do przyjęcia, że zarzuty mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego (nie służą one weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego) – to jednak należy mieć na uwadze zasygnalizowany wcześniej istotny dla sprawy charakter obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, jako obowiązek wynikający bezpośrednio z ustawy. Powoduje to, że w sprawie obowiązku uiszczenia tej opłaty nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. Nie mamy więc w tej sytuacji do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną (czy postanowieniem). Nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty. Możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony swoich interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu. Mimo zatem ogólnej zasady wyrażonej w art. 29 § 1 upea należy przyjąć, że wniesienie zarzutu wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie jego zasadności (co do zasadności tego obowiązku). Organ egzekucyjny jest zobowiązany po wniesieniu zarzutu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem, kiedy obowiązek powstaje z mocy prawa, jest to jedyna możliwość obrony swoich praw przez dłużnika (por. ocenę wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 107/12). Z powyższego wynika, że rzetelnej weryfikacji winien podlegać zarzut T. M. w zakresie nieistnienia obowiązku opłacenia opłaty dodatkowej. Przede wszystkim organ powinien ocenić istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym w świetle braku odpowiedniej dokumentacji fotograficznej, tj. czy kontroler wystawił imienne zawiadomienie wobec skarżącego, zawierające nr zawiadomienia, identyfikację samochodu oraz godzinę jego wystawienia, które włożył we wskazanym przedziale czasowym kontroli tj. od godz. do godz. za wycieraczkę samochodu skarżącego, a nadto, czy samochód był zaparkowany w konkretnym miejscu objętym obowiązkiem uiszczenia opłaty. Wskazywane przez organy dowody z fotografii tego nie dokumentują, zwłaszcza w sytuacji, kiedy zachodzi spór, co do miejsca postoju. Sprzęt, jakim posługują się kontrolerzy, nie stanowi żadnego utrudnienia dla sporządzenia precyzyjnej dokumentacji fotograficznej, z której wynikałyby wyżej wskazane okoliczności, istotne dla sprawy. Skoro zatem nie udokumentowano dostatecznie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, brak było podstaw do uznania za niezasadny zarzutu skarżącego co do nieistnienia obowiązku, zwłaszcza, że skarżący wyraźnie zaakcentował w toku sprawy konieczność dowiedzenia przez organ, że parkował pojazd, bez wykupienia ważnego biletu, w strefie płatnego parkowania. Kwestie te winny zostać wyjasnione przez organ. Wobec powyzszego zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i postanowienie Prezydenta Miasta K. zostały na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o p.p.s.a. uchylone. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 tożsamej ustawy.