I GSK 1509/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 646/16 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od M. J. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 646/16, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę M. J. i uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Sąd orzekł również o kosztach postępowania sądowego. Przedstawiając stan faktyczny Sąd podał, że 15 maja 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW strefa górska - 9,55 ha. Następnie 30 marca 2015 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrolę weryfikacyjną w zakresie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości. Z raportu kontroli wynikało bowiem, że w przypadku działki ewidencyjnej nr 568 powierzchnia deklarowana wynosiła 9,55 ha, a powierzchnia PEG zmierzona w ramach działki ewidencyjnej wyniosła 7,50 ha. Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] maja 2015 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności wskazując, że różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 27,3333 %. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją organu II instancji z [...] lipca 2015 r. z uwagi na nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania wnioskodawcy płatności ONW z uwagi na różnicę procentową (27, 3333 %) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Organ odwoławczy decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał ww. rozstrzygnięcie w mocy, w całości podzielając ustalenia organu I instancji i wyjaśniając, że zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE.L. Nr 25 z 28 stycznia 2011 r. s. 8, dalej: rozporządzenie 65/2011), jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym do płatności a obszarem stwierdzonym jest większa niż 20 %, wówczas dla danej grupy upraw nie przyznaje się płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozbieżnego stanowiska skarżącego i organu co do poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych odnośnie powierzchni działki kwalifikującej się do przyznania płatności ONW na rok 2014. Sąd wskazał, że mimo, że postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego [art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 173, dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich)] to organ nie został zwolniony z konieczności oparcia rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającym i przekonywującym materiale dowodowym. Następstwem bowiem wskazanej modyfikacji reguł postępowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności jest wzmożenie przez ustawodawcę aktywności stron postępowania pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, a nie wyłączeniu zadań organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego sprawy. Tym samym więc organ w dalszym ciągu ma decydujący wpływ na kształt prowadzonego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu niedopuszczalny prawnie jest taki sposób rozpatrywania materiału dowodowego, który ujawnia, że organ administracji publicznej za najważniejszy uznaje jeden z dowodów zgromadzonych w sprawie i nie rozpoznaje tego dowodu w łączności z pozostałym materiałem dowodowym. Ustalenia faktyczne przyjęte w wyniku takiej oceny materiału dowodowego należy uznać za dowolne. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ pomimo aktywności dowodowej strony poprzestał w swoich ustaleniach na wynikach weryfikacji powierzchni referencyjnej przeprowadzonej w oparciu o ortofotomapę z systemu LPIS oraz weryfikacji na miejscu. Sąd wskazał, że organ przeprowadził weryfikację terenową działki zadeklarowanej do płatności, jednak weryfikacja ta – co potwierdza raport z 31 marca 2015 r. – została przeprowadzona w sposób wadliwy. Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy nie odniósł się należycie do twierdzeń skarżącego jakoby kontrolerzy w sposób błędny określili granice obszaru B od strony wschodniej - z uwagi na nieznajomość terenu, złe warunki pogodowe, co również skutkowało zaniżeniem dokonanego pomiaru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło też należytego odniesienia się organu do twierdzeń skarżącego o nieuprawnionym odjęciu od obszaru kwalifikowalnego do płatności ONW obszarów nieskoszonych, mimo że nieskoszenie wynikało bezpośrednio z realizowanego programu RŚ 4.1. Zdaniem Sądu organ pominął też kwestię, że wizytacja w terenie z 31 marca 2015 r. została przeprowadzona po około ośmiu miesiącach od ustalonej daty obowiązku koszenia działki, tj. od 31 lipca 2014 r. Konsekwencjami przeprowadzenia weryfikacji powierzchni działki w tak odległym terminie obciążono skarżącego. Sąd wskazał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wyeliminowania rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącego, a ustaleniami poczynionymi za pomocą ortofotomapy i wynikającymi z wizytacji w terenie z 31 marca 2015 r. Sąd stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można ocenić w sposób niebudzący wątpliwości, że zakwestionowana działka nie spełniała w 2014 r. wymogu w zakresie powierzchni PEG. Rozpatrując sprawę ponownie organ będzie zobowiązany do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenia rzeczywistej powierzchni działki ewidencyjnej nr 568 kwalifikującej się do przyznania wnioskowanej płatności, przy zastosowaniu wszelkich narzędzi przewidzianych prawem. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi, ewentualnie - uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.WE.L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. str. 1) poprzez uznanie, że przepis miał zastosowanie w powyższej sprawie, podczas gdy powyższy przepis został umieszczony w sekcji II rozporządzenia dotyczącego kontroli na miejscu, natomiast weryfikacja powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odbywa się w ramach kontroli administracyjnej, jest jej elementem składowym i powyższy przepis nie miał zastosowania w sprawie. II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w wyroku, jakie konkretne przepisy postępowania zostały naruszone, pomimo, że Sąd jest zobowiązany w uzasadnieniu wyroku podać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, natomiast Sąd zarzucił jedynie opisowo organowi uchybienia bez wskazania naruszenia konkretnych przepisów postępowania tym samym uniemożliwiając kontrolę rozstrzygnięcia Sądu i równocześnie możliwość sformułowania konkretnych zarzutów. Jedynie więc z ostrożności procesowej i bazując na zarzutach opisowych organ zarzuca Sądowi naruszenie poniższych przepisów hipotetycznie wnioskując zarzuty Sądu odnośnie przepisów postępowania, wnosząc, aby z tego tytułu nie obciążać skarżącego organu brakiem postawienia innych skutecznych zarzutów przepisów postępowania w sytuacji, gdy nie zostały one sformułowane w uzasadnieniu wyroku: 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego oraz naruszył w toczącym się postępowaniu zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie dowolnej i niekompletnej oceny dowodów, gdy tymczasem z uzasadnienia decyzji organu II instancji jasno wynikało, dlaczego organ II instancji jednym dowodom dał wiarę (dokumentom z weryfikacji powierzchni PEG w terenie), a innym (dokumentom przedstawionym przez stronę) takiej wiarygodności odmówił, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ naruszył w toczącym się postępowaniu obowiązek należytego uzasadnienia decyzji poprzez brak odniesienia się w decyzji do twierdzeń strony jak też odniesienia się do takiej kwestii jak termin wizytacji, co spowodowało, że "odległym terminem wizytacji" obciążono skarżącego". Z uzasadnienia decyzji zaś konkretnie wynikają dokonane ustalenia oraz argumenty przemawiające za tym, że twierdzenia strony są niezasadne oraz dlaczego organ uznał za prawidłowe ustalenia dokonane podczas weryfikacji w terenie, 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy, tj. uznaniu, że wobec nie wskazania strefy buforowej, warunków brzegowych dla wykonania pomiarów, braku na zdjęciach wyników kontroli, braku zaznaczonych widocznych miejsc, z których robiono zdjęcia, nieuwzględnieniem w pomiarach oczek wodnych do 100 m2 oraz rowów o szerokości do 2 m niemożliwym jest obiektywna weryfikacja wykonanych pomiarów, odniesienia się do takiej kwestii jak termin wizytacji co spowodowało, że "odległym terminem wizytacji obciążono skarżącego", podczas gdy wskazane uchybienia w dokumentacji czy czynnościach nie występują (poza nie wskazaniem strefy buforowej do której organ postawił osobny zarzut) a przedstawiony materiał jednoznacznie wskazuje na dokonanie obiektywnej weryfikacji pomiarów jak również, że w żadnym miejscu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji nie zawarł twierdzeń i takie twierdzenia nie wypływają z dokonanych ustaleń organu, że "odległym terminem wizytacji obciążono skarżącego". W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu o najdalej idących skutkach prawnych – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należy wskazać, że zasługuje on na uwzględnienie. Zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko nie poddaje się kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem sąd pierwszej instancji jest zobowiązany do wskazania podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz w sposób właściwy je uzasadnić, oraz – w przypadku uchylenia decyzji – udzielić organowi jasnych i jednoznacznych wskazówek co do dalszego postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd, jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., dając tym samym do zrozumienia, że zaskarżona decyzja narusza jednocześnie przepisy prawa materialnego i procesowego. Przy czym nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (brak powołania konkretnych przepisów procedury administracyjnej) i nie uzasadnił, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści. Sąd nie wykazał też, w jaki sposób zaskarżona decyzja narusza prawo materialne. Sąd nie skonfrontował również podniesionych przez siebie okoliczności, mających świadczyć o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, z przepisami materialnymi i proceduralnymi obowiązującymi w zakresie płatności ONW. Samo poddanie pod wątpliwość (w sposób wybiórczy) dokonanych przez organ ustaleń bez przedstawienia odpowiedniej argumentacji prawnej jest niewystarczające. Również poczynione przez Sąd pierwszej instancji uwagi pod adresem zaskarżonej decyzji nie odnoszą się w istotny sposób do treści decyzji, w której na 17 stronach organ odwoławczy uzasadnia zajęte przez siebie stanowisko. Sąd nie wyjaśnił także w sposób przekonujący, dlaczego uznał, że dokonana przez organ ocena zgromadzonego materiału jest nieprawidłowa, czy z powodu niepełnego materiału dowodowego, czy raczej błędnej jego oceny. Niezrozumiała jest również wypowiedź Sądu, zwłaszcza w kontekście zasad regulujących postępowanie dowodowe przyznawania płatności, że skarżący kasacyjnie wykazywał aktywność w ustaleniu powierzchni PEG i jaki ma to związek z raportu z 31 marca 2015 r. i pozostałymi ustaleniami organu. Powstaje również pytanie, co miał na myśli Sądu pierwszej instancji stwierdzając, że wizytacja inspektorów w terenie została przeprowadzona po ośmiu miesiącach od ustalonej daty obowiązku koszenia działki, skoro takie działania organu są elementem weryfikacji płatności. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można też wywnioskować, w jakim stanie prawnym i faktycznym są prowadzone rozważania, co do poprawności sporządzonego raportu z 31 marca 2015 r. i powołanego w związku z tym art. 34 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L. z 2009 r. Nr 316, str. 65 ze zm., dalej rozporządzenie 1122/2009). Z powyższych względów rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien zbadać dokonane w sprawie ustalenia uwzględniając przy tym specyfikę przyznawania płatności rolnych. Z obowiązujących w tym zakresie unormowań wynika bowiem, że ciężar udowodnienia spoczywa na strony postępowania. Stosownie do przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, mającej zastosowanie do płatności ONW, organ, przed którym toczy się postępowanie ma obowiązek strzec praworządności (art. 21 ust. 2 pkt 1), nie jest natomiast obowiązany do podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (art. 21 ust. 2 pkt 2). Obowiązek zebrania materiału dowodowego został bowiem przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, które są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (art. 21 ust. 3). Ograniczeniu uległa też zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.). Organ jest obowiązany do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu (art. 21 ust. 2 pkt 3). W podobny sposób została ograniczona zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ został bowiem zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie (art. 21 ust. 2 pkt 4). Przekazanie inicjatywy dowodowej producentowi rolnemu nie zwalnia wprawdzie organu z obowiązków dbania, aby płatności były przyznawane podmiotom uprawnionym i zgodnie z zasadami ich przyznawania, co nie jest równoznaczne z koniecznością prowadzenia postępowania dowodowego w sposób wszechstronny i kompletny. Organ jest więc zobowiązany do podjęcia czynności kontrolnych na każdym etapie realizacji płatności, lecz ma możliwość wyboru momentu i sposobu prowadzenia kontroli wniosków o przyznanie płatności rolnych, jak też ich realizacji. Natomiast obowiązkiem producenta rolnego jest wykazanie (przez przedstawienie odpowiednich dowodów), że spełnia warunki do uzyskania określonej płatności, w tym, że zgłoszona przez niego do płatności powierzchnia gruntu mieści się w ustalonej maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG). W tym celu organ został wyposażony w określone instrumenty prawne. Z przepisów regulujących tę kwestię (por. art. 14, art. 15, art. 17, art. 20 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009; art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności – tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 86) wynika, że kontrola wniosków może być prowadzona w formie administracyjnej lub na miejscu. W tym celu organ jest zobowiązany do korzystania z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym z ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Organ decyduje o tym czy, w jaki sposób i w jakim czasie będzie przeprowadzona kontrola na miejscu. Z zastrzeżeniem, że ustalanie potencjalnej maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności, tzw. PEG z wykorzystaniem ortoobrazów wynika wprost z przepisów prawa wspólnotowego, a tym samym, do momentu wymiany ortofotomap w bazie danych LPIS aktualizacja powierzchni PEG pojedynczych działek referencyjnych jest dopuszczalna tylko w wyjątkowych sytuacjach i może wynikać z: - informacji pochodzącej z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli FOTO, - informacji o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na spersonalizowanym materiale graficznym załączonym do wniosku, - informacji pozyskanej z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (np. przeprowadzone scalania gruntów, podziały działek, modernizacje). W rozpoznawanej sprawie w związku ze zgłoszonymi przez producenta rolnego zastrzeżeniami co do powierzchni PEG organ przeprowadził weryfikację powierzchni w terenie. W związku z tym dokonując ponownej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji powinien przede wszystkim skonfrontować wynik przeprowadzonego w terenie pomiaru (7,50 ha) z pozostałymi dowodami w sprawie (w tym z powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną przez stronę (9,55 ha) oraz wskazaną w przesłanym przez stronę w toku postępowania piśmie (8,27 ha)). Sąd powinien mieć na uwadze również i to, że organ dokonał pomiaru powierzchni PEG po weryfikacji terenowej powierzchni ewidencyjno – gospodarczej przedmiotowej działki. Pomiaru dokonano odbiornikiem GPS. Nadto, Sąd powinien ocenić fakt podania przez producenta rolnego na przestrzeni krótkiego czasu dwóch wielkości powierzchni gruntu, przy czym wielkość powierzchni gruntu podana po dokonaniu pomiaru zleconego przez stronę była zbliżona do powierzchni ustalonej przez organ. Sąd powinien też zastanowić się nad możliwością doliczenia strefy buforowej (zakładając hipotetycznie że powinien był ją uwzględnić), zwłaszcza w kontekście stwierdzonej procentowej różnicy (27,333 %) pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przez organ i wielkością jaką maksymalnie z tego tytułu można doliczyć. Powinien również w swoich rozważaniach uwzględnić i to, że powierzchnia działek rolnych, do których przyznawana jest płatność ONW, powinna odpowiadać powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych do celów rolniczych, a więc bez powierzchni zadrzewionej, zakrzewionej, bez dróg, bez wód oraz innych powierzchni przeznaczonych na cele pozarolnicze. Co oznacza, że wielkość powierzchni w kolejnych latach może się różnić. W tym kontekście Sąd powinien rozważyć, jakie znaczenie dla rozpoznania tej sprawy ma fakt, że strona sukcesywnie powiększa powierzchnię działki na cele rolne. Zasadą jest, że tylko powierzchnia prawidłowo użytkowana, zgodnie z normami, może stanowić podstawę przyznania płatności, co nie zmienia faktu, że wcześniej te grunty (ich powierzchnia) muszą być w terminie zadeklarowane przez rolnika i mieścić się w powierzchni PEG ustalonej na podstawie bazy danych LPIS (por. art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009). Podsumowując, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne wypowiadanie się w zakresie naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).