II SA/Łd 692/19

Dnia 6 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie ścieków 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 1101 (jeden tysiąc sto jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ak. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. – na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) – w dniu [...] roku ustalił w formie informacji rocznej wysokość opłaty stałej Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w mieście stołecznym W. Spółce Akcyjnej z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka"), opłatę stałą w wysokości 4.583 zł za wprowadzanie cieków z przelewu burzowego podczas występowania nawalnych deszczy do rzeki A wylotem w km 43+150 wskazując jednocześnie, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych: 1. za I kwartał – w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji w wysokości 1.145,75 zł, 2. za II kwartał – w terminie do 31 lipca 2019 roku w wysokości 1.145,75 zł, 3. za III kwartał – w terminie do 31 października 2019 roku w wysokości 1.145,75 zł, 4. za IV kwartał – w terminie do 31 stycznia 2020 roku w wysokości 1.145,75 zł. Spółka w piśmie z dnia 19 czerwca 2019 roku skierowała do organu reklamację w odniesieniu do otrzymanej informacji dotyczącej opłaty stałej za usługi wodne. Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ł. – na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – określił Spółce, za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2019 roku opłatę stałą w wysokości 4.583 zł za odprowadzanie ścieków z przelewu burzowego podczas występowania nawalnych deszczy do rzeki A wylotem w km 43+150. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści art. 273 ust. 6 Prawa wodnego wyjaśnił, iż Spółka ma możliwość korzystania z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] roku, znak [...], [...], na odprowadzanie ścieków z przelewu burzowego podczas występowania nawalnych deszczy do rzeki A wylotem w km 43+150 w ilości 6.600 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego Spółka zobowiązana jest ponosić opłaty za usługi wodne. W sprawie – zdaniem organu – zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za ww. okres za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, albowiem reklamacja Spółki, nie została uznana za uzasadnioną. Organ określił wysokość opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej jako: "rozporządzenie"). Cytując treść art. 271 ust. 5 Prawa wodnego organ wyjaśnił, iż wysokość opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Z § 10 pkt 1 rozporządzenia wynika, że opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 10 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 6.600 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,83333333 m3/s. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję Spółka wskazała, iż kwestionuje tę decyzję w całości. Autor skargi w jej motywach wskazał na: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 271 ust. 5 w zw. z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, poprzez jego błędną interpretację, niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakładającej na Spółkę obowiązek uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków z przelewu burzowego podczas występowania nawalnych deszczy, w wygórowanej kwocie 4.583 zł, w której przyjęto do wyliczenia, że odprowadzanie ścieków z przelewu burzowego dokonuje się przez 10 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości zrzutu w wysokości 6.600 m3/h, która po przeliczeniu wynosi 1,83333333 m3/s, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanej w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalnej, średniogodzinowej wielkości zrzutu w ilości 3.000 m3/h, która po przeliczeniu wynosi 0,8333333 m3/s; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 K.p.a. w zw. z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez wydanie decyzji, w której pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej, z której treści nie wynika którą wielkość należy przeliczyć na wymiar m3/h w celu obliczenia opłaty stałej, wątpliwości tych organ nie rozstrzygnął na korzyść Spółki, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. w sposób dowolny, nakładającej na Spółkę obowiązek uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków, w której przyjęto do wyliczenia, że odprowadzanie ścieków z przelewu burzowego dokonuje się przez 10 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości zrzutu w wysokości 6.600 m3/h, która po przeliczeniu wynosi 1,83333333 m3/s, co powoduje nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty stałej za taką ilość wprowadzonych ścieków, których Spółka na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego nie ma prawa zrzucić, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanej w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalnej wielkości zrzutu w ilości 3000 m3/h, która po przeliczeniu wynosi 0,8333333 m3/s, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego, poprzez wydanie decyzji z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i nakładającej na Spółkę obowiązek uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków, w której przyjęto do wyliczenia, że odprowadzanie ścieków z przelewu burzowego dokonuje się przez 10 dni w roku w maksymalnej godzinowej ilości zrzutu w wysokości 6.600 m3/h, która po przeliczeniu wynosi 1,83333333 m3/s, podczas gdy na potrzeby naliczenia opłaty stałej zasadnym jest przyjęcie wskazanej w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalnej wielkości zrzutu w ilości 3000 m3/h, która po przeliczeniu wynosi 0,8333333 m3/s, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. art. 273 ust. 6 Prawa wodnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o nienależycie ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na Spółkę obowiązku uiszczenia wygórowanej opłaty stałej za odprowadzanie ścieków z przelewu burzowego podczas występowania nawalnych deszczy, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należytego zebrania materiału dowodowego i przedstawienie ustaleń dokonanych na ich podstawie w uzasadnieniu faktycznym decyzji administracyjnej. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawą zakwestionowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, na mocy którego ustalono stronie skarżącej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, stanowił art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (art. 271 ust. 6 Prawa wodnego). W tym miejscu podkreślić należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej ustalając ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości zrzutu ścieków, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód lub ziemi. Dodać także należy, że zgodnie z § 10 pkt 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach (10). Wątpliwości interpretacyjne budzi natomiast określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość ścieków odprowadzanych do wód lub do ziemi. W sprawie pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie skarżącej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] roku określa przepływ maksymalny godzinowy Q max = 6.600 m3/h i przepływ średniogodzinowy Q śr = 2500+3000 m3/h. Opierając się na zapisie maksymalnego godzinowej ilości ścieków organ określił wysokość spornej opłaty. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym (maksymalny godzinowy, średni dobowy, czy maksymalny roczny) winien zostać użyty w celu wyliczenia spornej opłaty. Wysokość tej opłaty została wyliczona – zdaniem Sądu – wadliwe także z tego powodu, iż organ przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową (6.600 m3/h) i – przeliczywszy ją na m3/s – uznał, że jest to maksymalna ilości ścieków, która może zostać wprowadzona do wód lub ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, jest to nieprawidłowe, bowiem nie jest tak, że na podstawie odnośnego pozwolenia wodnoprawnego Spółka może odprowadzać ścieki w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 10 dni i maksymalnej godzinowej wartości. Innymi słowy, Spółka nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości, bowiem przekroczy wartość średniogodzinową, wchodzi w rachubę drugie, dalej idące ograniczenie w postaci zakazu przekroczenia średniogodzinowej wartości. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość wprowadzanych ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny godzinowy i średniodobowy, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość wprowadzanych ścieków w skali roku, której może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w decyzji wskaźnika maksymalnego godzinowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego wprowadzania ścieków. Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków maksymalny godzinowy wskaźnik w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiając się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1) lub w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości wprowadzanych ścieków. Konkludując Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 1.101 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (184 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 900 zł ustalone na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) oraz jego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. E.S.