I SA/Wa 777/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem w części dotyczącej odszkodowania. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego1966 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] w G. z dnia [...] sierpnia1965 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wpisanej w KW Państwowego Biura Notarialnego w G. wykaz [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 z całej nieruchomości o powierzchni [...] m2 - w części dotyczącej przyznania J. C., M. W., J. T., S. T., H. W. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją wystąpił Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Rozpatrując sprawę ponownie Minister wskazał, że w niniejszym postępowaniu nadzorczym istotne znaczenie ma fakt, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. została wydana w następstwie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1858/14 oddalającego skargę kasacyjną Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1799/12 uchylającego decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia[...] marca 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. prawomocnego wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1799/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawę stwierdził, że doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. W ocenie Sądu oparcie się przez organ wywłaszczeniowy na opiniach sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia i przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłych w sytuacji, gdy strony kwestionowały wysokość odszkodowania (w szczególności, gdy były ono wyliczone za 75 % nieruchomości) naruszało przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1858/14 podtrzymał stanowisko zawarte w ww. wyroku wskazując, iż nieprzeprowadzenie rozprawy w zakresie odszkodowania, niepowołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy oraz nieprzedstawienie ich umotywowanych opinii w toku postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego w przedmiotowej sprawie rażąco naruszyło art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister wskazał, że ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości {Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). O prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przesądzało spełnienie łącznie czterech przesłanek tj. przeprowadzenie rozprawy, powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie, szczegółowe uzasadnienie opinii biegłych, Ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia (obwieszczenia) z dnia [...] maja 1965 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że termin rozprawy wywłaszczeniowej został wyznaczony na dzień [...] czerwca 1965 r. Z protokołu rozprawy wynika, iż odbyła się ona w zaplanowanym terminie jednak nie brali w niej udziału strony ani biegli. Na zlecenie ubiegającego się o wywłaszczenie w sprawie sporządzone zostały dwie opinie szacunkowe. Obydwie opinie sporządzone zostały przez rzeczoznawców z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. [...] Z. K. i [...] W. W.. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1858/14 podtrzymał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/12, że oparcie się przez organ wywłaszczeniowy na opiniach sporządzonych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia i przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłych w sytuacji, gdy strony kwestionowały wysokość odszkodowania, naruszało przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, a uchybienia te miały charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze wiążącą organ w przedmiotowej sprawie ocenę prawną Sądu Minister wskazał, że kwestionowane decyzje w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Przechodząc do oceny kolejnej kwestii podniesionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. prawidłowości przyznanej kwoty odszkodowania, Minister podniósł, że wywłaszczona nieruchomość zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wydziału [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...].12.1964 r. przeznaczona była pod urządzenie terenów rekreacyjnych. Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r., który stanowił podstawę prawną przyznanego odszkodowania, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie w przedmiotowej sprawie obliczane było jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Natomiast art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej miał zastosowanie w przypadku, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Natomiast za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6. Ustosunkowując się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister podkreślił, że skoro w niniejszej sprawie wywłaszczenie nie nastąpiło na cele budowy ulicy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, to brak było podstaw do zastosowania ww. art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i zaniżenia odszkodowania za 25 % powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1858/14 powyższe stanowiło rażące naruszenie tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 21 a także art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w części dotyczącej przyznania J. C., M. W., J. T., S. T., H. W. odszkodowania. Jednocześnie organ wskazał, że decyzje te nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia charakteru wywłaszczonych parcel (budowlanego bądź nie) oraz dokładnego celu wywłaszczenia w kontekście art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i ograniczenie się do stwierdzenia, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod urządzenie terenów rekreacyjnych, bez wyjaśnienia dokładnego jej przeznaczenia i charakteru, co skutkowało bezpodstawnym stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań dotyczących dalszego postępowania zawartych w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach WSA w Warszawie i NSA, w szczególności wskazań co do konieczności ustalenia charakteru wywłaszczonej nieruchomości (budowlanego bądź nie) oraz dokładnego celu na jaki została wywłaszczona; art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na zaniechaniu zbadania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju przeznaczenia działki nr [...] oraz [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz faktycznego wykorzystania działek w dacie wywłaszczenia, co skutkowało dowolnym przyjęciem, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod urządzenie terenów rekreacyjnych i w konsekwencji stwierdzenie, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Przede wszystkim podkreślić należy, że najistotniejsze w niniejszej sprawie jest, że wypowiadał się w niej zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2014r. sygn. akt IV SA/Wa 1799/12, którym uchylono wcześniej wydane decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1858/14 oddalający skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W prawomocnym wyroku z dnia 7 lutego 2014 r. WSA wskazał, że organy ani w postępowaniu zwykłym, ani organ nadzoru nie dokonały ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (o ile taki obowiązywał), nie przeprowadziły także dowodów z innych dokumentów potwierdzających charakter nieruchomości (sposób jej przeznaczenia i wykorzystywania). Minister nie zbadał również, na jaki konkretnie cel miały być wywłaszczone przedmiotowe działki, jaki rodzaj inwestycji miał być na nich zrealizowany. Jak wynika z decyzji lokalizacyjnej z [...] listopada 1964 r., ustalono lokalizację szczegółową na teren rekreacyjny, jednakże cel taki nie jest objęty dyspozycją art. 8 ust. 7 ww. ustawy, który przy wywłaszczeniu części działki budowlanej pozwalałby na pomniejszenie odszkodowania. Wobec tego koniecznym było ustalenie rodzaju inwestycji realizowanej w ramach celu określonego jako "teren rekreacyjny" na wywłaszczonych działkach. Sąd podzielił również zarzuty skargi, że opinie biegłych zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, co stoi w oczywistej sprzeczności z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż wbrew obowiązkowi ustanowionemu w tym przepisie, biegli nie zostali powołani przez organ administracji prowadzący postępowanie, lecz przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie. Ponadto wzięcie za podstawę przez organy wywłaszczające opinii sporządzonych przez wnioskodawcę wywłaszczenia i przeprowadzenie rozprawy bez udziału biegłych w sytuacji, gdy strony kwestionowały wysokość odszkodowania, naruszało ww. przepis. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie w ocenie Sądu zostało więc przeprowadzone wadliwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymagało odniesienia się do kwestii, jaki charakter miała wywłaszczona działka oraz na jaki cel została wywłaszczona. Przesłanki te winny być spełnione łącznie. Jeżeli bowiem nawet charakter działki mieścił się w ww. art. 8 ust. 7, zaś inny był cel wywłaszczenia nie było podstaw do obniżenia odszkodowania i odwrotnie – cel wywłaszczenia mieścił się w tym przepisie, charakter działki nie. Pomniejszenie odszkodowania zatem w przypadku nie zaistnienia którejś z przesłanek z art. 8 ust. 7 ustawy stanowiło naruszenie tego przepisu i to rażące. Zasadnie zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje nadzorcze, bowiem odmówiły one stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu w części odszkodowania w sytuacji, gdy były one rażąco niezgodne z art. 21 ustawy, zaś kwestia pomniejszenia odszkodowania nie była zbadana, zgodnie z zasadami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem rozprawa w zakresie odszkodowania nie została w istocie przeprowadzona, biegli nie zostali powołani, nie przedstawiono ich szczegółowo umotywowanych opinii, co wyraźnie wynika z akt, w tym z protokołu rozprawy, która przy tym nie wiadomo kiedy została przeprowadzona, bowiem protokół jest niedatowany. Te naruszenia art. 21 ustawy należy w ocenie Sądu uznać, że miały charakter rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosując się do stanowiska Sądów orzekających w niniejszej sprawie Minister zasadnie zatem stwierdził nieważność kwestionowanych decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 21 oraz art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem Sądu, wobec przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, że organ wywłaszczeniowy naruszył w sposób rażący art. 21 ww. ustawy w zakresie ustalenia odszkodowania, organ nadzoru przy ponownym rozpatrzeniu sprawy już z tego tylko powodu był uprawniony, a wręcz zobowiązany do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia charakteru wywłaszczonej nieruchomości oraz dokładnego celu na jaki została wywłaszczona, jak również zbadania przeznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz faktycznego wykorzystania działek w dacie wywłaszczenia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie wbrew zarzutom skargi nie może spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Już bowiem z tej przyczyny, jak wskazano wyżej, że przy wydawaniu kwestionowanych decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organ zobligowany był zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić ich nieważność. Z tych względów zarzuty skargi należy uznać za chybione. Ponadto wskazać trzeba, że organ na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dokumentacyjnego stwierdził, że przy wydawaniu kwestionowanych decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 8 ust. 7 ww. ustawy. Brak bowiem było podstaw do zastosowania tego przepisu i obniżenia wysokości odszkodowania z uwagi na przeznaczenie przedmiotowych działek zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1964 r. pod urządzenie terenów rekreacyjnych. Wywłaszczenie nie nastąpiło na cele ani budowy ulicy ani na poszerzenie ulicy ani też na wyrównanie granic zieleni publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie niniejszej wyroku pomniejszenie odszkodowania w przypadku nie zaistnienia którejś z przesłanek z art. 8 ust. 7 ustawy stanowiło naruszenie prawa i to rażące. Ponadto Sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymagało odniesienia się do kwestii, jaki charakter miała wywłaszczona działka oraz na jaki cel została wywłaszczona, do czego organ nadzoru się odniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Reasumując, Sąd uznał, że Minister wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.