II OSK 920/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp.k. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1462/19 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. Sp. k. w C. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 9 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gl 1462/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw [...]Sp. z o.o. Sp. k. w C. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania budynku. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z [...]czerwca 2019 r. nr [...] nakazał [...] Sp. z o.o. Sp. k. (dalej: skarżący) przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania budynku "[...]", zlokalizowanego na działce nr [...] poprzez zaniechanie użytkowania tego budynku jako żłobek, siłownia i fitness oraz usunięcie wyposażenia służącego do prowadzenia przedmiotowej działalności. Organ wskazał, że obecny właściciel oraz jego poprzednicy zgody na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie uzyskali. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przewidziana art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanej ustawy. Organ stwierdził, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego obiektu z funkcji budynku administracyjnego na funkcję związaną z prowadzeniem żłobka, siłowni i fitnessu niewątpliwie powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno- sanitarnego bądź wielkości lub układu obciążeń, co wyczerpuje definicję zmiany sposobu użytkowania określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Właściciel obiektu nie przedłożył dokumentacji legalizacyjnej, tym samym jedynym sposobem zakończenia tego postępowania jest wydanie decyzji w trybie art. 71a ust. 4 przywołanej ustawy. Uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jako podstawy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że sentencja decyzji organu I instancji jest zbyt ogólna, gdyż jedynie lakonicznie wskazuje, iż strona ma przywrócić poprzedni stan użytkowania przedmiotowego budynku poprzez zaniechanie użytkowania go jako żłobek, siłownia i fitness oraz usunięcie wyposażenia służącego do prowadzenia tej działalności. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, jaki był poprzedni stan użytkowania tego obiektu, a zmianę ocenić należy w porównaniu z poprzednim sposobem użytkowania. Ponadto, zmiana sposobu użytkowania nastąpiła na części parteru budynku, a organ pierwszej instancji nakazał przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania całego budynku. Z uwagi na brak w aktach sprawy dokumentacji projektowej budynku nie ustalono także, które z pomieszczeń parteru użytkowane są w taki sam sposób jak poprzednio, a w których zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego konwalidacja decyzji pierwszo instancyjnej nie jest możliwa, a zastosowanie art. 136 k.p.a. naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oddalającego sprzeciw Spółki od decyzji z [...] września 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutu strony wnoszącej sprzeciw, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, tj. decyzją organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2019 r. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że dla zaistnienia powagi rzeczy osądzonej wymagana jest tożsamość stron postępowania, organu oraz przedmiotu prowadzonego postępowania. Tożsamość przedmiotu postępowania wyznaczają przepisy prawa leżące u podstaw wydawanych rozstrzygnięć. Postępowanie zakończone decyzją z [...] stycznia 2019 r. o umorzeniu postępowania prowadzone było w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, natomiast rozstrzygnięcie organu I instancji w kontrolowanym przez sąd postępowaniu wydane zostało na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie brak jest zatem wystąpienia tożsamości przedmiotu postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją oraz tego, które zakończone zostało decyzją organu I instancji z [...] stycznia 2019 r. Przeprowadzenie kontroli decyzji organu odwoławczego w kontekście postanowień art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziło zaś Sąd I instancji do wniosku, iż zaskarżona decyzja spełnia wymogi z tego przepisu. Wykazuje bowiem w sposób dostateczny uchybienia, które zawiera oceniana decyzja organu I instancji oraz wskazuje na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, wskazując temu organowi jakie okoliczności faktyczne i prawne sprawy są istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że sentencja decyzji organu I instancji jest zbyt ogólna, a w aktach brak jest dokumentacji pozwalającej ustalić poprzedni sposób użytkowania obiektu. Akta administracyjne nie zawierają dokumentacji projektowej budynku. W świetle powyższego organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wymaga dodatkowych czynności, które muszą być przeprowadzone przez organ I instancji, gdyż nie mogą być uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku z 9 grudnia 2019 r. wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. k. w Chorzowie, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 64e w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności wynikającej z akt sprawy (w tym z treści uzasadnienia decyzji Śląskiego WINB z [...] września 2019 r.), że przedmiot postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania jest tożsamy z przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, rozstrzygniętego ostateczną decyzją PINB z [...] stycznia 2019 r., co doprowadziło do wadliwego ustalenia przesłanki wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. [...]6 § 1 pkt 3 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie stanowiska o braku stanu powagi rzeczy osądzonej, a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z [...] września 2019r., jako że sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną (decyzją PINB z [...] stycznia 2019 r.); 3) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie istniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, w sytuacji, w której fakt uprzedniego wydania w tej samej sprawie decyzji ostatecznej powodował, że sprawa została wyjaśniona w pełnym zakresie i zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji na podstawie art. [...]6 § 1 pkt 3 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego: 4) art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, skutkującą zastosowaniem tego przepisu w miejsce znajdujących zastosowanie art. 51 i nast. Prawa budowlanego. W oparciu o powołane podstawy kasacyjne strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji Śląskiego WINB z [..] września 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2019 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego; ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a oraz § 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty kasacyjne wskazane w podstawach kasacyjnych oznaczonych numerami 1-3 pozostają ze sobą w związku funkcjonalnym, zatem rozpoznane zostaną łącznie. Zarzuty te sprowadzają się do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, który w ramach rozstrzygania na podstawie art. 64e p.p.s.a. o tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zdaniem skarżącego nie dostrzegł, że objęta sprzeciwem decyzja kasacyjna została wydana w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji dotkniętej wadą nieważności w związku z jej wydaniem z naruszeniem przyjętego w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zakazu ponownego rozstrzygania sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów oraz tego samego przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Słusznie skarżący podnosi zatem, że przedmiot postępowania administracyjnego kreowany jest przez dwa elementy: 1) określony stan faktyczny, 2) normę prawa materialnego ze względu na którą w stosunku do podmiotu związanego stanem faktycznym można orzec o jego obowiązkach lub uprawnieniach. W przedmiotowej sprawie sytuacja tożsamości sprawy rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem ze sprawą już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną jednakże nie zachodzi. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] PINB dla miasta J., na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie prowadzone w sprawie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, w wyniku których przebudowywano budynek "[...]". Powodem wszczęcia postępowania było stwierdzenie, że roboty budowlane polegające na przebudowie przedmiotowego budynku prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego zobowiązano stronę do sporządzenia i przedstawienia inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej. Wobec stwierdzenia, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, PINB stwierdził brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i postępowanie umorzył. Jest to zatem nierzadko występujący w praktyce organów nadzoru budowlanego, dostrzegany w orzecznictwie sądowym, przypadek umorzenia postępowania naprawczego wówczas, gdy organ nie stwierdzi potrzeby zastosowania środków służących doprowadzeniu samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 Prawa budowlanego). Wielokrotnie też w orzecznictwie wskazywano, że w takich przypadkach powinny być wydawane decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty, np. orzekające o stwierdzeniu wykonania obowiązku, a nie umarzające postępowanie. Na gruncie tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak władny do oceny prawidłowości sposobu rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją PINB z [...] stycznia 2019 r., a jedynie ustosunkowując się do argumentacji skargi kasacyjnej stwierdza, że przyczyny stwierdzonej bezprzedmiotowości postępowania analizować trzeba w każdej sprawie indywidualnie, zaś fakt wydania ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie musi automatycznie wykluczać możliwości stwierdzenia w związku z tą decyzją stanu, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną umorzono postępowanie, z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jest co do zasady nieważna. Rzecz w tym, że taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Mylnie skarżący zakłada, że wydanie decyzji z [...] stycznia 2019 r. "stanowiło przeszkodę w prowadzeniu w stosunku do tych samych robót postępowania administracyjnego w oparciu o inną tylko podstawę prawną". Twierdzenie skarżącego, że decyzja PINB z [...] czerwca 2019 r. nr [...] jest nieważna, gdyż jest decyzją rozstrzygającą co do istoty sprawę, w której ww. decyzją ostateczną z [...] stycznia 2019 r. postępowanie umorzono, opierające się na wskazaniu przez stronę, że o tożsamości tych spraw świadczy to, że dotyczą "tych samych robót budowlanych", Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niezasadne. Legalność prowadzenia robót budowlanych a legalność użytkowania obiektu budowlanego, nawet jeśli ocenie podlega obiekt w jego kształcie powstałym na skutek robót budowlanych ocenianych uprzednio w aspekcie ich legalności, to dwie odrębne kwestie, będące przedmiotem odrębnych "spraw" administracyjnych. Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w postępowaniu, w którym ocenie organów podlega to, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania (art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego). Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego ocenia się w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., II OSK 1449/[...]). Nie może zatem budzić żadnych wątpliwości, że pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną PINB z [...] stycznia 2019 r. a decyzją tego organu z [...] czerwca 2019 r. nie istnieje tożsamość przedmiotowa w zakresie tożsamości stanu prawnego i stanu faktycznego. Podstawy kasacyjne obejmujące zarzuty naruszenia art. 64e w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za nieusprawiedliwione. Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi także zarzut naruszenia art. 71a ust. 1 w zw. ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie. Przesłankę wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowi "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia" (art. 71a ust. 1). Sposób dokonania tego zgłoszenia reguluje art. 71 Prawa budowlanego, jako zasadę ogólną przyjmując dokonanie zgłoszenia w tym przedmiocie (art. 71 ust. 2). Jeżeli jednak zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6). W niniejszej sprawie, jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, właściciel dokonał zmiany sposobu użytkowania przez podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne i higieniczno-sanitarne, a zostało to poprzedzone przeprowadzeniem robót, których wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej – bez wymaganych pozwoleń na budowę. Niedysponowanie pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania, wynikające z braku stosownego pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego), ma ten skutek, że właściwym trybem legalizacji zmiany sposobu użytkowania jest tryb postępowania ustanowiony art. 71a Prawa budowlanego. Z powołanych względów, wobec stwierdzenia, że podstawy kasacyjne rozpoznawanej skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.