I OSK 2513/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Czesława Nowak-Kolczyńska del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2222/19 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2019 r. oddalił skargę J.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący i zaskarżając rozstrzygnięcie w całości wniósł o jego uchylenie wraz z decyzjami organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 149 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez uznanie, że zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez organ administracyjny w szczególności zakresu zajęcia działki numer [...] na potrzeby linii kolejowej, w tym miejsca przebiegu kabli TDK i srk oraz tego, czy są one faktycznie wykorzystywane w celu utrzymania ruchu kolejowego oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez uczestnika dowodów, nie narusza przepisów postępowania oraz przez uznanie, że dla wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy przeprowadzenie postępowania dowodowego wyłącznie z dokumentów tj. map, ewidencji środków trwałych PKP S.A. i oświadczeń pracowników PKP S.A. jest wystarczające dla oceny, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wszechstronny i uzasadniał pominięcie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów z oględzin nieruchomości oraz zeznań jego i świadka, mimo że dowody te były niezbędne do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jak również przez uznanie, że na skarżącym spoczywał ciężar dowodowy w zakresie przedstawienia przeciwdowodów związanych z przebiegiem kabli sterowania ruchem kolejowym i telekomunikacyjnych kabli dalekosiężnych, podczas gdy obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie nie na stronie tego postępowania; 2) art. 37a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2014 r. poz. 1160, z późn. zm.), dalej: ustawa o komercjalizacji, w zw. z art. 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 96 poz. 591, z późn. zm.), dalej: utk, w brzmieniu obowiązującym 28 lutego 2003 r. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że władanie gruntem może dotyczyć także tych części gruntu, na których nie są posadowione elementy linii kolejowej bądź też są posadowione takie elementy, ale niewykorzystywane dla utrzymania ruchu kolejowego oraz przez uznanie, że w świetle przepisów ustawy o transporcie kolejowym dla zaistnienia przesłanek przejęcia własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa istotnym jest jedynie fakt posadowienia urządzeń linii kolejowej na gruncie, natomiast nie ma znaczenia fakt czy urządzenia te są czynne i rzeczywiście służą prowadzeniu i utrzymaniu ruchu kolejowego oraz przez uznanie, że w świetle przyjętej definicji linii kolejowej w jej skład wchodzą także dodatkowe pasy gruntu – "rezerwy terenu", mimo że definicja linii kolejowej oprócz pasa gruntu przy drodze szynowej nie wskazuje na żadne dodatkowe pasy gruntu uzasadniające przejęcie ich własności na rzecz Skarbu Państwa; 3) art 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez uznanie prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa własności skarżącego w zakresie, w jakim PKP S.A. nie władało tym gruntem, w zakresie większym niż położenie urządzeń stanowiących elementy linii kolejowej oraz w zakresie obejmującym także urządzenia nieczynne, niesłużące do prowadzenia ruchu kolejowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną, należy wskazać, że zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji grunty wchodzące w skład linii kolejowych pozostające w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu PKP S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub PKP S.A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Jednocześnie w myśl art. 37a ust. 2 ustawy o komercjalizacji do gruntów, o których mowa w ust. 1, PKP SA przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Przepis ten wyznacza zakres postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z treścią art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Chodzi o zasadę prowadzenia postępowania wyjaśniającego wyłącznie w zakresie służącym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy wyznaczonego brzmieniem przepisu regulującego określony stosunek prawny przy jednoczesnym powstrzymaniu się przez organ od podejmowania działań niesłużących temu celowi, co mogłoby zostać uznane za przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższe oznacza zatem, że organy prowadzące postępowanie administracyjne mające potwierdzić nabycie własności gruntów wchodzących w skład linii kolejowych na dzień 28 lutego 2003 r. mają obowiązek ustalić, czy grunty objęte postępowaniem wchodziły w skład linii kolejowej we wskazanej dacie, znajdowały się we władaniu PKP S.A. i czy ich właścicielem był podmiot inny niż Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub PKP S.A. Prowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy elementy infrastruktury kolejowej znajdujące się na nieruchomości objętej postępowaniem są urządzeniami działającymi, było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne. Okoliczność ta nie została bowiem uznana przez ustawodawcę za prawnie istotną i nie została uwzględniona w brzmieniu art. 37a ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że na własność Skarbu Państwa nie przechodziłyby te nieruchomości, które wprawdzie były zajęte pod linie kolejowe, ale urządzenia linii kolejowej np. na skutek chwilowej awarii byłyby nieużywane w dniu 28 lutego 2003 r., co w sposób oczywisty stałoby w sprzeczności z celami analizowanej ustawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie polegało zatem na ustaleniu stanu właścicielskiego dotyczącego spornej nieruchomości, aktualnego władztwa oraz określenia czy wchodzą one w skład linii kolejowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności te możliwe były do ustalenia na podstawie dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego. Zauważyć przy tym należy, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił przeciwdowodów, za których pomocą można by wykazać stan faktyczny odmienny od ustalonego przez organy. Wnioski dowodowe skarżącego zmierzały bowiem do wykazania, że część infrastruktury kolejowej znajdującej się na spornej działce nie ma charakteru działających urządzeń, co jak wskazano powyżej, było okolicznością irrelewantną prawnie. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Zarzucanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie treścią skargi kasacyjnej, iż "Sąd ten okoliczności pertraktacji próbuje w pokrętny sposób obrócić na korzyść PKP S.A." (k. 6 skargi kasacyjnej) nie mieści się w podstawach kasacyjnych przewidzianych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Działanie to Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jako niedopuszczalne odstąpienie przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata) od realizacji podstawowych wymogów związanych z formułowaniem zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia. Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo przyjął, że zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego skutkował wyjaśnieniem zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii zakresu zajęcia działki pod linię kolejową, a tym samym uzasadniał utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] i oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa należało uznać za niezasadny. Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie oczywiście nie mógł dopuścić się naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej art. 149 § 1a ppsa, gdyż przepis ten dotyczy stwierdzenia, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co nie było przedmiotem niniejszej sprawy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji w zw. z art. 4 utk, wskazać należy na błędne sformułowanie przedstawionego zarzutu. W zarzucie tym przywołano bowiem ogólnie art. 4 utk bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego artykułu. Zauważyć bowiem należy, że przywołany przepis stanowi tzw. słowniczek pojęć ustawowych i dzieli się na 28 punktów. Biorąc jednakże pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej i charakter stawianych zarzutów należy wskazać, że ze względu na sformułowania zastosowane w art. 37a ust. 1 ustawy o komercjalizacji kluczowe znaczenie ma art. 4 pkt 2 utk, który przewiduje, że linią kolejową jest droga szynowa wraz z przyległym pasem gruntu, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego oraz zajęte pod nie grunty. Należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 4 utk przez przyległy pas gruntu należy rozumieć pasy gruntu wzdłuż drogi szynowej usytuowane po obu jej stronach oraz przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu, niezbędne do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego. Należy wskazać, że skarżący upatruje naruszenia art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji w wywłaszczeniu nieruchomości w zakresie poza nasypem z torem kolejowym wyłącznie z uwagi na fakt, że na tej części działki znajdują się kable sterowania ruchem kolejowym i telekomunikacyjne kable dalekosiężne. Jednakowoż kable te, jako związane ze sterowaniem ruchem kolejowym i utrzymaniem łączności związanej z funkcjonowaniem kolei, są urządzeniami niezbędnymi do bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, a zatem wchodzą w zakres przyległego pasa gruntu stanowiącego linię kolejową. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego grunt związany z kablami sterowania ruchem kolejowym i telekomunikacyjnym kablem dalekosiężnym podlegał wywłaszczeniu w trybie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji w zw. z art. 4 utk. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności należy wskazać, że przepisy te statuują zasadę poszanowania prawa własności. Zgodnie bowiem z art. 64 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Jednocześnie zgodnie z art. 1 przywołanego Protokołu każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego (ust. 1). Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne dla uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych (ust. 2). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że uregulowane nimi prawo własności nie ma charakteru absolutnego i możliwe jest jego ograniczenie. Zauważyć przy tym należy, że powyższe przepisy przewidują możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Wywłaszczenie w rozpoznawanej sprawie zostało dokonane wprawdzie w drodze decyzji administracyjnej, ale stanowi ona wykonanie art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji. Nie może zostać zatem uznane za niezgodne z przywołanymi art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu. Wywłaszczenie to dotyczy bowiem wyłącznie fragmentu nieruchomości zajętej uprzednio na cele transportu kolejowego, tj. w interesie publicznym, i jako takie nie przekreśla istoty prawa własności. Skarżący bowiem zachowuje własność pozostałej części nieruchomości niewykorzystywanej do dnia 28 lutego 2003 r. na cele kolejowe. Tym samym również ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.