II OSK 223/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 415/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 415/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: [...] WINB) z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, oddalił skargę w całości. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zgodzić należy się ze stanowiskiem organów obu instancji, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt nie został objęty hipotezą przepisu art. 29 Prawa budowlanego, wobec czego wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu I instancji, przedmiotowa suszarnia zbóż o tak dużych parametrach (dł. 11,70 m, szer. 6,80 m i 26 m wysokości z galerią około 3 m) jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (art. 3 pkt 1). Według Sądu I instancji, takie stanowisko, przedstawione przez organy, znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powołanym w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, które Sąd I instancji podziela. Sąd I instancji zwrócił uwagę szczególnie na wielkość całej suszarni, której powierzchnia zabudowy wynosi 79,56 m². Z orzeczenia technicznego sporządzonego przez inż. K. K. wynika, że suszarnia została posadowiona (w miejsce dwóch poprzednich starych, na które właściciel miał pozwolenie na budowę) na płycie betonowej, zbrojnej prętami określonej grubości, co ustalono przy pomocy przenośnego systemu firmy [...]. Beton sprawdzono młotkiem "[...]". Suszarnia jest tam na stałe posadowiona na przygotowanej dla niej betonowej płycie i jest z nią na stałe związana, przy czym wynika to z wielkości suszarni, ciężaru i możliwości technicznych zakotwienia. W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, które wymagają wyjaśnienia, a w konsekwencji dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku i uznanie, że: a. organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały obiekt będący przedmiotem postępowania jako obiekt wymagający pozwolenia na budowę, b. przedmiotowa suszarnia zbóż o tak dużych parametrach jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r., Dz. U. z 2016 r.. poz. 290 ze zm., dalej: Prawo budowlane lub u.p.b.), co oznacza przyjęcie kryterium rozmiaru obiektu za kryterium determinujące w tym przypadku obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo że z akt sprawy i prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i tym samym naruszenia art. 151 p.p.s.a.; II. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie odniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska "Skarżących", wyrażonego w skardze, a dotyczącego kwestii znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy takich okoliczności, jak: a. fakt, że organ nie dokonał odkrywki ani jakichkolwiek pomiarów mających na celu ustalenie dokładnego sposobu i zasad ustawiania i mocowania suszarni ziarna na nieruchomości, b. fakt, że organ nie odniósł się do samej konstrukcji suszarni i nie wskazał, z jakich części się składa, i jaki jest sposób jej instalowania i funkcjonowania, podczas gdy okoliczności te są istotne dla sprawy, ponieważ mają wpływ na ustalenia dotyczące stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności na ustalenie sposobu połączenia suszarni z gruntem i jej stanu w dacie przeprowadzenia wizji lokalnej, co ma rozstrzygające znaczenie dla możliwości ustalenia, czy wymaga ona pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 w zw. art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że kryterium rozmiaru obiektu jest decydującym dla automatycznego uznania danego obiektu za wymagający pozwolenia na budowę, podczas gdy kryterium to znajduje zastosowanie wyłącznie, gdy zostały jednoznacznie ustalone techniczne parametry obiektu, w tym sposób jego posadowienia, natomiast w niniejszej sprawie do takich ustaleń nie doszło, wobec czego przyjęcie kryterium rozmiaru obiektu nie jest prawidłowe. Ze względu na podniesione zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty od pełnomocnictwa. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., nie odnosząc się do materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym dowodów w postaci protokołów z wizji lokalnej, przeprowadzonej na terenie nieruchomości. Wynika z nich, że nie dokonano odkrywek i pomiarów, a więc nie ustalono sposobu posadowienia i zamocowania rzeczonej suszami na istniejącym podłożu, jak również nie ustalono parametrów istniejącego podłoża. Sąd I instancji w sposób błędny ustalił, że postawienie suszarni na istniejącym trwałym betonowym podłożu oznacza trwałe związanie z gruntem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, opisując przedmiotową suszarnię PINB stwierdził, że urządzenie wykonano w technologii stalowej – segmentowej, które ustawiono na istniejącej płycie prawdopodobnie żelbetowej zbrojonej o wym. 9,30 m x 14,29 m. Według skarżącej kasacyjnie, organ nie dokonał odkrywki ani jakichkolwiek pomiarów mających na celu ustalenie dokładnego sposobu i zasad ustawiania suszarni ziarna na nieruchomości. Tym samym ustalenia w tym zakresie opierają się tylko i wyłącznie na przypuszczeniach, a nie na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Sąd I instancji wskazał tylko bardzo ogólnie na sposób posadowienia suszarni, który nie ma znaczenia dla kwestii trwałego związania obiektu z gruntem, ponieważ nie wyjaśnia metody zamocowania suszarni do podłoża. Według skarżącej kasacyjnie, gdyby postępowanie dowodowe zostało prawidłowo przeprowadzone, tj. gdyby ustalono jednoznacznie wszelkie parametry techniczne suszarni, doprowadziłoby to do konstatacji, że suszarnia, będąca przedmiotem postępowania, chociażby z uwagi na sposób mocowania nie jest trwale związana z gruntem, może być swobodnie przemieszczana, a przez to nie kwalifikuje się jako obiekt wymagający pozwolenia na budowę. Kwestionując ustalenia faktyczne dokonane w sprawie, skarżąca kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 pkt 1 w zw. art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez ich niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że kryterium rozmiaru obiektu jest decydującym dla automatycznego uznania dany obiekt za wymagający pozwolenia na budowę, podczas gdy kryterium to znajduje zastosowanie wyłącznie, gdy zostały jednoznacznie ustalone techniczne parametry obiektu, w tym sposób jego posadowienia, natomiast w niniejszej sprawie do takich ustaleń nie doszło, wobec czego przyjęcie kryterium rozmiaru obiektu nie jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut przedstawiony w pkt II skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Obowiązek sądu administracyjnego wynikający z tego przepisu sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. O naruszeniu tego przepisu można więc mówić wówczas, gdy sąd wyda orzeczenie nie na podstawie akt sprawy albo przed zamknięciem rozprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Artykuł 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Z przedstawionych powyżej powodów Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie, za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w pkt Ib petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia [...] WINB znajdują uzasadnienie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i nie były przedwczesne. Sąd I instancji dokonał prawidłowej i wnikliwej oceny materiału dowodowego dokonanego przez [...] WINB w zakresie nakazania inwestorowi, tj. spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w R., ul. [...], rozbiórkę obiektu budowlanego – suszarni [...] – zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. Nie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem Sąd I instancji, nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 u.p.b. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że kryterium rozmiaru obiektu jest decydującym dla automatycznego uznania danego obiektu za wymagający pozwolenia na budowę. Ma rację Sąd I instancji, który zgodził się ze stanowiskiem [...] WINB, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt nie został objęty hipotezą przepisu art. 29 p.b., wobec czego wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji, podzielając stanowisko [...] WINB, wskazał szczególnie na wielkość całej suszarni, której powierzchnia zabudowy wynosi 79,56 m². Sąd I instancji powołał się również na treść orzeczenia technicznego sporządzonego przez inż. K. K., z którego wynika, że suszarnia została posadowiona (w miejsce dwóch poprzednich starych, na które właściciel miał pozwolenie na budowę) na płycie betonowej zbrojnej prętami określonej grubości, co ustalono przy pomocy przenośnego systemu firmy [...]. Beton sprawdzono młotkiem "[...]". Suszarnia jest tam na stałe posadowiona na przygotowanej dla niej betonowej płycie i jest z nią na stałe związana, przy czym wynika to z wielkości suszarni, jej ciężaru i możliwości technicznych zakotwienia. Przebieg zbrojenia w płycie ustalono przy użyciu przenośnego systemu firmy [...]. Autor orzeczenia technicznego dokonał pomiarów, ustalił przebieg i średnicę prętów zbrojeniowych oraz grubości otuliny betonowej. Z orzeczenia technicznego sporządzonego przez inż. K. K. wynika, że wykonana płyta żelbetowa o wymiarach 14.3 m x 9,3 m wykonana jest z betonu B20. Płyta zazbrojona jest prętami #16. W rozstawie 14 x 20 cm górą i dołem, otulina ca 5 cm, 65 prętów #16 w przekroju poprzecznym górą i dołem ca 2,0 tony stali co stanowi ca 8% w tak wykonanym fundamencie blokowym. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że suszarnia [...] jest maszyną rolniczą, która nie jest trwale związana z gruntem. Nie doszło zatem do naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 p.b. Parametry zrealizowanej suszarni, jej konstrukcja i sposób posadowienia na gruncie wskazują, że jest to budowla trwale związana z gruntem. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, kryterium rozmiaru suszarni nie było decydujące dla automatycznego uznania przedmiotowej suszarni za obiekt budowlany, a nie za maszynę rolniczą. [...] WINB wyjaśnił w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. wskazał, że to, że dane urządzenie jest przestawne i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działania sił przyrody. Organ wyjaśnił również, że o braku trwałego związania z gruntem nie decyduje też okoliczność, że fundament jest płytko albo wcale nie jest zagłębiony w gruncie. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 p.b. powołując się także na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo NSA. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.