III SA/Łd 415/19

Dnia 18 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 roku sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazania wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreślenie z rejestru działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 415/19 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] orzekającą o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców przez Z. P., prowadzącego ośrodek szkolenia kierowców pod nazwą "Z. P. Szkoła Nauki Jazdy". W stanie faktycznym sprawy, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] zakazał Z. P., prowadzącemu ośrodek szkolenia kierowców pod nazwą "Z. P. Szkoła Nauki Jazdy" w [...] przy ul. [...], wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, a tym samym orzekł o skreśleniu skarżącego z rejestru działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wskazał, że wydana decyzja jest konsekwencją stwierdzenia, że przedsiębiorca poprzez prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć - rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Z. P., pismem z 12 lutego 2019 r., złożył odwołanie od powyższej decyzji. W treści odwołania podnosił, iż nie dopuścił się rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej bowiem, zarówno ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.) [dalej: ustawa o kierujących pojazdami], jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 280), nie zakazuje zlecania wykonania szkolenia przez inne podmioty gospodarcze prowadzące ośrodek szkolenia kierowców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując powyższe odwołanie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że na gruncie ustawy o kierujących pojazdami wymagane warunki przeprowadzania zajęć określa art. 28 ust. 2 ww. ustawy, który stanowi, iż "Ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który: 1) posiada infrastrukturę odpowiednią do zakresu prowadzonego szkolenia: salę wykładową, pomieszczenie biurowe, plac manewrowy oraz d) pojazd przeznaczony do nauki jazdy; 2) zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku, o którym mowa w ust. 4, lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania (...)". Przy czym, w ocenie Kolegium, powyższe warunki nie dotyczą "wyłącznie warunków jakie musi spełniać przedsiębiorca chcący prowadzić ośrodek szkolenia kierowców", ale także podmiotów już działalność prowadzących, w trakcie jej wykonywania. Jak bowiem wskazał organ odwoławczy, Starosta prowadzący rejestr przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców weryfikuje spełnienie powyższych warunków w stosunku do przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na bieżąco, co wprost wynika z art. 43 ust. 1 i art. 44 ust. 4 ww. ustawy. Mając na względzie powyższe normy, zdaniem Kolegium, stwierdzić należało, że: 1. ośrodek szkolenia kierowców może prowadzić przedsiębiorca, który m.in. zatrudnia w ośrodku szkolenia kierowców co najmniej jednego instruktora posiadającego stosowne uprawnienia i praktykę lub sam jest instruktorem spełniającym te wymagania; 2. wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z powyższym wymaganiem stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, z czym ustawodawca wiąże obligatoryjną konsekwencję w postaci wydania decyzji administracyjnej o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i skreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ma również swoją dalszą konsekwencję, albowiem stosownie do art. 45 ust. 6 ww. ustawy, przedsiębiorca, którego wykreślono z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców na skutek wydania decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, może uzyskać ponowny wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania tej decyzji. Z tego też względu, Kolegium uznało za chybione zarzuty skarżącego, co do wydania zaskarżonej decyzji z 25 stycznia 2019 r., w sytuacji, gdy skarżący z dniem 1 stycznia 2019 r. rezygnując z prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie - 31 grudnia 2018 r. wyrejestrował swoją działalność z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej. Reasumując, zdaniem organu odwoławczego, zasadnie stwierdził Prezydent Miasta [...], że ośrodek szkolenia kierowców – "Z. P. Szkoła Nauki Jazdy", rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców poprzez wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, bowiem szkolenia kandydatów na kierowców przeprowadzane były przez instruktorów, którzy nie byli zatrudnieni w ośrodku szkolenia kierowców – "Z. P. Szkoła Nauki Jazdy". Na dowód powyższego organ powołał 13 konkretnych przypadków takiego zachowania, szczegółowo wskazanych i opisanych w treści decyzji. Zdaniem Kolegium, ustawodawca formułując, w art. 28 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, wymogi dla ośrodków szkolenia kierowców stwierdził, iż aby dany przedsiębiorca mógł prowadzić działalność w tym zakresie musi posiadać całą "infrastrukturę" (przedmiotową i podmiotową) niezbędną dla prowadzenia szkolenia w tym zakresie. Takim wymogiem "podmiotowym" - w sytuacji, gdy sam przedsiębiorca nie jest instruktorem - jest m.in. zatrudnianie co najmniej jednego instruktora posiadającego uprawnienia oraz udokumentowaną 3-letnią praktykę w szkoleniu kandydatów na kierowców pozwalającą na prowadzenie szkolenia w zakresie uzyskiwania uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii prawa jazdy określonej we wniosku. Przy czym oczywistym jest, iż normotwórca używając zwrotu "co najmniej jednego instruktora ..." stwierdził, iż po pierwsze wszyscy instruktorzy przeprowadzający szkolenie w tym ośrodku szkolenia kierowców muszą być zatrudnieni przez tego przedsiębiorcę, a po drugie wszyscy zatrudnieni instruktorzy muszą posiadać stosowne uprawnienia. Zdaniem Kolegium, niezależnie od przyjęcia, czy użyty przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, termin "zatrudnia" odnosi się wyłącznie do umowy o pracę, czy też zakresem swoim obejmuje umowy cywilnoprawne (np. umowę zlecenia, umowę o dzieło) w żaden sposób nie może być spornym, iż umowa taka winna być zawarta pomiędzy ośrodkiem szkolenia kierowców a instruktorem, który zobowiązuje się do prowadzenia szkolenia kandydatów na kierowców. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że taka sytuacja nie zawsze ma miejsce, bowiem akta sprawy zawierają: umowę z 2 stycznia 2018 r. zawartą pomiędzy "Szkołą Nauki Jazdy Z.P." a "[...] Auto Szkoła [...] " (tj. ośrodkiem szkolenia kierowców wpisanym do rejestru przedsiębiorców prowadzących osk na terenie miasta [...] pod nr [...]), przedmiotem której jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie prawa jazdy kategorii B; umowę z 2 stycznia 2018r. zawartą pomiędzy "Szkołą Nauki Jazdy Z.P." a "Auto Szkoła [...] " (ośrodkiem szkolenia kierowców nie figurującym w żadnym rejestrze działalności regulowanej przedsiębiorców prowadzących osk), przedmiotem której jest świadczenie usług polegających na szkoleniu praktycznym w zakresie prawa jazdy kategorii B. W treści przedmiotowych umów wyraźnie wskazano w § 2 ust. 2, iż zrealizowanie programu szkolenia dot. jego części praktycznej będzie wykonywanie osobiście [tj. przez "[...] Auto Szkoła [...] " , odpowiednio "Auto Szkoła [...] "], cyt.: "lub przez osobę trzecią, którą wskazał zleceniobiorca [tj. odpowiednio "[...] Auto Szkoła [...] ", lub "Auto Szkoła [...] "]. Na podstawie powyższego postanowienia umowy zawartej z "[...] Auto Szkoła [...] " szkolenie w ośrodku szkolenia kierowców "Szkoła Nauki Jazdy [...] " prowadził instruktor A. P., który - nie będąc zatrudniony (co obejmuje zarówno umowę o pracę, jak i umowę zlecenia, o dzieło) w tym osk - był zatrudniony w ośrodku szkolenia kierowców "[...] Auto Szkoła [...] ". Powyższe umowy absolutnie nie czynią zadość wymogowi określonemu w art. 28 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. W dalszej kolejności organ odniósł się do pojęcia "wielokrotnego" prowadzenia szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć stwierdzając, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ośrodek szkolenia kierowców prowadzony przez Z. P. 13 razy przeprowadzał szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć. W tym względzie organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Na powyższą decyzję Z. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego, przepisy art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, których przekroczenie mu zarzucono odnoszą się wyłącznie do warunków, jakie musi spełniać przedsiębiorca chcący prowadzić ośrodek szkolenia kierowców. Nie dotyczą zatem sytuacji osób już prowadzących takową działalność. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości podtrzymało swoje stanowisko i argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 a), b), c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdza także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję jak również całe postępowanie administracyjne Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż podniesione w skardze. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego. W przedmiotowej sprawie Sąd badając przesłanki procesowe, na podstawie akt sprawy ustalił, że w stosunku do skarżącego Z. P. organ I instancji, tj. Prezydent Miasta [...] wydał [...] decyzję w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia kierowców. Od decyzji tej Z. P. wniósł 13 lutego 2019 r. odwołanie do organu II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji decyzją z [...] r. w następstwie czego skarżący wniósł skargę, która stała się przedmiotem rozpoznania przez tutejszy sąd. Z wyjaśnień skarżącego, zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wynika przy tym, że skarżący Z. P, prowadzący dotychczas działalność gospodarcza pod firmą "Z. P. Szkoła Nauki Jazdy" w [...] przy ul. [...] złożył w dniu 27 grudnia 2018 r. wniosek o wyrejestrowanie działalności gospodarczej. Działalność ta, jak stwierdził skarżący w treści odwołania została wyrejestrowana z dniem 31.12.2018 r. Powyższe skutkowało zatem ostatecznym ustaniem bytu prawnego w jakim skarżący prowadził swoją działalność gospodarcza, tj. w postaci "Z. P. Szkoła Nauki Jazdy" w [...] przy ul. [...]. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że Z. P. w dacie wydawania spornych decyzji nie prowadził już działalności gospodarczej. Przypomnieć należy, iż w tym miejscu, że organ I instancji orzekł o zakazie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Decyzja organu I instancji byłą skutkiem przeprowadzenia kontroli w Szkole Nauki Jazdy, a zakaz prowadzenia działalności w tym zakresie wynikał z faktu wykrycia nieprawidłowości w działalności szkoły, precyzyjnie opisanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od decyzji organu I instancji w tym przedmiocie wniesione przez Z.P. W tym aspekcie należy mieć na uwadze, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast zobowiązany jest sam przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, która powinna być przecież przedmiotem jego analizy zgodnie z art. 7 k.p.a. Istota postępowania administracyjnego polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej II wynika natomiast, iż po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uznał on za niezasadne zarzuty Z. P., podniesione w odwołaniu i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia kierowców prowadzonej pod firmą "Z. P. Szkoła Nauki Jazdy" w [...] przy ul. [...]. Wobec jednak faktu zakończenia przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "Z. P. Szkoła Nauki Jazdy" w [...] przy ul. [...], rozważenia przez organ II instancji wymagało, czy istniały podstawy do oceny legalności decyzji organu I instancji, czy też wobec zakończenia działalności gospodarczej pod wskazaną firmą przez skarżącego dalsze postępowania stało się bezprzedmiotowe. Innymi słowy organ II instancji, przed wydaniem rozstrzygnięcia, winien uprzednio rozważyć czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo postepowaniu przed sadami administracyjnymi. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej ustawy. ab/