II SA/Łd 993/18

Dnia 27 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 roku sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. M.K. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta S. , po rozpatrzeniu wniosku I. S. z dnia 22 czerwca 2018 r. (uzupełnionego w dniu 6 lipca 2018 r.), odmówił przyznania pomocy w formie zasiłku celowego zwrotnego i bezzwrotnego oraz bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego na remont budynku. Organ wskazał, że I.S. mieszka i gospodaruje samotnie, utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w wysokości 1.321,58 zł miesięcznie. Kwota powyższa stanowi 208 % kryterium dochodowego wynoszącego w przypadku osoby samotnie gospodarującej 634 zł miesięcznie, co stanowi, że zainteresowana nie kwalifikuje się do pomocy w formie zasiłku celowego. Organ rozważył również możliwość udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego przewidzianego w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, który może być przyznany w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom i rodzinom, których dochód przekracza kryterium dochodowe. Odnosząc się do tej regulacji w oparciu o analizę sytuacji życiowej I. S. organ pierwszej instancji uznał, że w przypadku zainteresowanej nie występują zdarzenia nagłe, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec, powodujące konieczność poniesienia niespodziewanych nadmiernych wydatków, stanowiące szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jako szczególny przypadek w rozumieniu tego przepisu organ rozważał jeszcze stan zdrowia I. S. W trakcie wywiadu środowiskowego strona poinformowała, że nadal wymaga leczenia, jednak nie leczy się systematycznie i nie przyjmuje na stałe żadnych leków, nie dołączyła również żadnego dokumentu potwierdzającego ponoszenie kosztów leczenia. Zainteresowana nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, a przy czynnościach wymagających znacznego wysiłku fizycznego może liczyć na wsparcie dzieci i wnuków. Trudno zatem uznać, że stan zdrowia może być uzasadnieniem do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organ dokonał również analizy stałych bieżących wydatków strony ustalając, że łączna ich kwota stanowi ok. 440 zł miesięcznie. Odnosząc się do przedmiotu wniosku zainteresowanej, który dotyczy pomocy finansowej na remont budynku, w tym wymianę przewodów elektrycznych, zakup pieca CO i termy, organ zauważył, że budynek, w którym zamieszkuje zainteresowana, jest współwłasnością strony i jej dorosłych dzieci, zatem wydatki na utrzymanie budynku w należytym stanie technicznym powinny być rozwiązywane wspólnie z dziećmi. Ponadto, pomoc społeczna jest przeznaczona na zaspokajanie najbardziej koniecznych, podstawowych potrzeb, a remonty budynków i mieszkań w szerszym zakresie przekraczają możliwości pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I.S. Strona przedstawiła swoją trudną sytuację życiową i wniosła o przyznanie pomocy objętej wnioskiem. Wskazała, że prosiła o pomoc swój macierzysty zakład pracy tj. Spółdzielnię A, gdyż w jej uznaniu miała nieprawidłowo wyliczone zarobki, a przez to o 600 zł mniejszą emeryturę. Po uzyskaniu odpowiedzi, że powinna wystąpić do Sądu Pracy poprosiła o pomoc również Prezydenta Miasta S. , otrzymała jednak decyzję odmawiającą przyznania jej pomocy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że jak wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów, I. S. ma 77 lat, jest wdową, od wielu lat mieszka i gospodaruje samotnie, ma dwoje dorosłych dzieci zamieszkujących w S., które wspierają zainteresowaną, przy czym zainteresowana nie wyraża zgody na angażowanie dzieci w jej sprawy. I. S. mieszka w parterowym 3-izbowym budynku jednorodzinnym stanowiącym współwłasność zainteresowanej i jej dzieci. Budynek ogrzewany jest piecem CO, do budynku doprowadzona jest instalacja wodna i kanalizacyjna, czego koszty zainteresowana spłaca spółce A w S. w miesięcznych ratach w wysokości 300 zł (do sierpnia 2018 r.). Stałe obciążenia finansowe zainteresowanej to: telefon 40 zł, energia elektryczna wg rozliczenia z ostatniego rachunku 26,88 zł miesięcznie, woda 35 zł za dwa miesiące, zakup gazu (butla) 44 zł miesięcznie, wywóz śmieci 8,50 zł miesięcznie. I. S. nie leczy się systematycznie, choć nadal ma schorzenia ginekologiczne, i nie przyjmuje żadnych leków na stałe, porusza się samodzielnie i samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe mając możliwość pomocy ze strony dzieci. Źródłem utrzymania I. S. jest świadczenie emerytalne ZUS z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.321,58 zł miesięcznie. Na tej podstawie Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił sytuację życiową I. S. i dokonał prawidłowej jej oceny, że w przypadku zainteresowanej występują okoliczności przewidziane w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, nie zostało natomiast spełnione kryterium dochodowe kwalifikujące do prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej na podstawie art. 8 ust. 1 u.p.s. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że dochód I.S., którym jest emerytura zainteresowanej pobierana wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.321,58 zł, przewyższa ustawowe kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 634,00 zł. I. S. nie kwalifikuje się zatem do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego, który może być przyznany jedynie w przypadku spełnienia kryterium dochodowego, co stanowi uzasadnienie dla odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. Z uwagi na powyższe organ pierwszej instancji rozpatrzył możliwość przyznania I.S. pomocy celowej oceniając sytuację zainteresowanej w aspekcie przesłanek określonych w przepisie art. 41 u.p.s. Przepis ten przewiduje - w szczególnie uzasadnionych przypadkach - możliwość przyznania pomocy osobom i rodzinom, których dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Kolegium zauważyło, że specjalny zasiłek celowy (podobnie jak i zasiłek celowy), jest świadczeniem fakultatywnym, nieobowiązkowym, co oznacza, że organ może, ale nie musi przyznać to świadczenie, nawet w sytuacji, gdy osoba lub rodzina występująca o wsparcie kwalifikuje się do pomocy. Zarówno w przypadku zasiłku celowego, jak i specjalnego zasiłku celowego, o możliwości udzielenia wsparcia decyduje samodzielnie organ pomocy społecznej, kierując się przy tym z jednej strony sytuacją osoby lub rodziny wnioskującej o przyznanie świadczenia i jej uzasadnionymi potrzebami, a z drugiej strony wysokością środków finansowych przeznaczonych w budżecie ośrodka pomocy społecznej na zasiłki celowe. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przed wydaniem decyzji przeprowadził bowiem stosowne postępowanie administracyjne, w ramach którego, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego (aktualizacja z dnia 6 lipca 2018 r.) i dokonał niezbędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, dotyczących sytuacji życiowej I. S. obejmujących jej sytuację rodzinną, mieszkaniową, zdrowotną oraz finansową, w tym wysokość dochodu i wydatki zainteresowanej. Ustalenia te poddał analizie w aspekcie mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej i dokonał oceny sytuacji życiowej I. S. uznając, że potrzeby w zakresie remontu budynku, w którym zainteresowana zamieszkuje, obejmujące wymianę przewodów elektrycznych, zakup pieca CO i termy powinny być realizowane wspólnie z dorosłymi dziećmi, będącymi współwłaścicielami tego budynku. Zdaniem Kolegium zasadnie przy tym organ pierwszej instancji zauważył, że pomoc społeczna jest przeznaczona na zaspokajanie najbardziej koniecznych, podstawowych potrzeb, a remonty budynków i mieszkań w szerszym zakresie przekraczają możliwości pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że choć sytuacja życiowa I. S. jest trudna, to jednak nie stanowi ona szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego możliwość przyznania pomocy w rozumieniu art. 41 u.p.s. Posiadane przez zainteresowaną środki finansowe, biorąc pod uwagę wykazane w postępowaniu wydatki związane z utrzymaniem mieszkania i opłatami, powinny pozwolić zainteresowanej na wygospodarowanie kwot niezbędnych na bieżące drobne remonty mieszkania. Kolegium podzieliło też stanowisko organu pierwszej instancji, że zgłoszone przez stronę potrzeby powinny być realizowane wspólnie z pozostałymi współwłaścicielami budynku, jako osobami odpowiedzialnymi za stan budynku. Ponadto, problemy związane z utrzymaniem budynku w należytym stanie technicznym, powinny być rozwiązywane przy udziale rodziny również ze względu na wiek, stan zdrowia i sytuację materialną zainteresowanej. Pomoc społeczna przeznaczona jest na zaspokojenie najbardziej koniecznych i podstawowych potrzeb bytowych osób i rodzin wymagających wsparcia, a możliwość przyznania zasiłku celowego stosownie do art. 39 ust. 2 u.p.s. dotyczy drobnych remontów i napraw. Organy gminy są zobowiązane do zaspokajania najbardziej pilnych, koniecznych potrzeb jej mieszkańców, w tym przede wszystkim tych osób i rodzin, które nie mają żadnego dochodu lub których dochód nie przekracza wysokości kryterium dochodowego. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa, pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Istotą natomiast specjalnego zasiłku celowego, o którym stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu, który pozwala na przyznanie tego zasiłku w wyjątkowych, szczególnych sytuacjach. Skargę na powyższą decyzję wniosła I.S., wskazując, że jest 77 letnią osobą i nie ma żadnej pomocy, gdyż Prezydent Miasta bierze pod uwagę kryteria, nie licząc się z jej faktyczną sytuacją. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium jeszcze raz podkreśliło, że sytuacja życiowa I. S. nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku stanowiącego podstawę przyznania specjalnego zasiłku celowego. Wskazało, że niewątpliwie wiek oraz stan zdrowia zainteresowanej mogą powodować różne trudności w sytuacji życiowej. Niemniej jednak, okoliczności te mają charakter ogólny i nie wskazują na istnienie wyjątkowej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej powoływanej jako u.p.s. Według art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. W niniejszej sprawie zastosowano przepisy dotyczące zasiłku celowego zarówno uzależnionego od spełnienia kryterium dochodowego (art. 39 u.p.s.), jak i przepisy normujące zasady przyznawania zasiłku niezależnie od sytuacji dochodowej wnioskodawcy (art. 41 u.p.s.) Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ten rodzaj zasiłku, zgodnie z kryterium dochodowym, wskazanym w przytoczonym wcześniej art. 8 ust.1 u.p.s. przyznawany jest osobom, które nie przekroczyły progu dochodowego – w przypadku skarżącej jest to kwota 634 zł miesięcznie. Jak wynika z bezspornych ustaleń organów skarżąca znacznie przekroczyła próg dochodowy, uprawniający do uzyskania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. i już z tego tylko powodu jej żądanie nie mogło zostać uwzględnione na podstawie art. 39 u.p.s. Organ rozważył również możliwość przyznania skarżącej świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, albo zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Zasiłek celowy bezzwrotny może być przyznany osobie, której dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, natomiast zasiłek celowy zwrotny, jak i specjalny zasiłek celowy mogą zostać przyznane osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Nie narusza ustawy odmowa przyznania zasiłku celowego w trybie art. 41 u.p.s. Dla potrzeb rozpoznawanej sprawy wyjaśnić również trzeba, że ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 u.p.s. Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że wiąże się ze zdarzeniami tak dotkliwymi w skutkach lub tak daleko ingerującymi w plany życiowe, że wykraczają poza kategorię zdarzeń codziennych. Specjalny zasiłek celowy jest więc świadczeniem o charakterze szczególnym, wyjątkowym, związanym z pewnymi nadzwyczajnymi okolicznościami. Przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3109/15 – Lex nr 2299038 i I OSK 3136/15 – Lex nr 2330199, 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 383/17 – Lex nr 2299623, 14 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2841/15 – Lex nr 2316665). Organy poprawnie wywiodły, że powoływany przez skarżącą remont domu nie jest potrzebą najbardziej pilną, wymagająca wsparcia ze strony organów pomocowych. Przede wszystkim zaś skarżąca powinna zrealizować remont wraz z innymi współwłaścicielami budynku. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżącej , która uzasadnia zwrócenie się do organu pomocy społecznej o finansowanie remontu domu niechęcią absorbowania tym problemem pozostałych współwłaścicieli. Utrzymanie budynku mieszkalnego w należytym stanie technicznym jest elementarnym obowiązkiem jego właściciela lub współwłaścicieli. Poza tym wskazywany przez skarżącą remont budynku, w tym wymiana instalacji elektrycznej, wymiana pieca CO i termy nie może być rozumiana jako drobna naprawa czy drobny remont mieszkania. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można też uznać, że sytuacja osobista czy zdrowotna skarżącej to zdarzenia mające charakter nagły, nadzwyczajny, które wykraczają poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, które są aż tak drastyczne i są następstwem wielu niedających się przewidzieć wydarzeń, że wymagają ingerencji organów pomocowych. Tym samym nie sposób uznać, że w sprawie zachodzi podstawa do przyznania zasiłku na podstawie art. 41 u.p.s. Reasumując, pomimo niewątpliwie trudnej sytuacji skarżącej zaskarżone decyzje są uzasadnione, nie naruszają granic uznania administracyjnego. W motywach obu decyzji racjonalnie przedstawiono okoliczności, które zadecydowały o odmowie przyznania zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego na remont budynku. Organy obu instancji rzetelnie ustaliły i udokumentowały sytuację osobistą, zdrowotną i finansową strony, którą poddały wnikliwej analizie w kontekście przesłanek z art. 39 i art. 41 u.p.s. Wydane w sprawie decyzje są wobec tego zgodne z art. 39 u.p.s., art. 41 u.p.s. oraz z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i wobec tego nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.1308 ze zm.), jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych. IB