I GSK 522/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 874/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 874/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. C. D. K. Spółki z o. o. z siedzibą w G. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 13 sierpnia 2019 r., w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Od tego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparła na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 61 ust. 3 pkt 2 i art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 17 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) – zwanej dalej "u.f.p." oraz art. 9 ust.1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.) w związku z § 13 oraz § 20 ust. 1 i ust. 4 Umowy o dofinansowanie projektu oraz w związku z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do wypełnienia hipotezy normy nakazującej zwrot środków dlatego, że doszło do wystąpienia nieprawidłowości polegających na nieprecyzyjnym określeniu opisu przedmiotu zamówienia i wprowadzeniu nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia warunków udziału w zamówieniu, ograniczających konkurencję. Zarzut naruszenia przepisów postępowania obejmował art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo tego że narusza ona przepisy prawa materialnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U., poz. 1842 ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach, dlatego w pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Są one nieuzasadnione, bo przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. zawiera jedynie formułę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na skutek wykrycia naruszeń przepisów prawa materialnego. Natomiast to, czy skarga jest zasadna zależy od wskazania tych przepisów prawa materialnego, które Sąd pierwszej instancji wadliwie wyłożył, bądź zaakceptował nieprawidłowe ich zastosowanie przez organy administracji. Z kolei przepis art. 151 p.p.s.a. reguluje podstawę prawną wyroku w przypadku nieuwzględnienia skargi, wskazując na obowiązek jej oddalenia w takim przypadku. Nie stanowi on również samoistnej podstawy kasacyjnej, bo prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego wymaga powiązania go z tezą o naruszeniu przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji i wykazania, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, tych uchybień nie dostrzegł. Wobec niepodważenia w skardze kasacyjnej ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku, przejść należy do oceny zasadności kwestionowanej przez skarżącego zasadności zastosowania wskazanych przez niego przepisów prawa materialnego. Uchybień tego rodzaju stanowisku Sądu pierwszej instancji skutecznie zarzucić nie można, bo trafnie ocenił, że przypisanie skarżącej przez organy naruszenia reguł sporządzania specyfikacji istotnych warunków zamówienia było uzasadnione. Skarżąca sformułowała bowiem szereg nieproporcjonalnych względem przedmiotu zamówienia i osiągnięcia celu projektu warunków. Skutkiem ich wprowadzenia było dyskryminowanie wykonawców niemogących sprostać tym barierom, a w konsekwencji – ograniczenie konkurencji. Nie sposób bowiem inaczej ocenić przewidzianego przez skarżącą obowiązku dysponowania przez wykonawcę środkami finansowymi w wysokości co najmniej 100 000 złotych i 160 000 złotych (w zależności od zamówienia), wystawienie weksla in blanco dla zabezpieczenia roszczeń zamawiającego oraz wysokich, sięgających 100% wynagrodzenia wykonawcy kar umownych z możliwością ich potrącenia z wynagrodzenia wykonawcy. Wskazane warunki zabezpieczały niewątpliwie interes zamawiającego i ich ustanowienie samo w sobie nie byłoby bezprawne, gdyby pozostawały we właściwej relacji do przedmiotu zamówienia i celu projektu. Ocena w tym zakresie musi być bowiem zrelatywizowana do tych właśnie elementów. Przedmiotem zakwestionowanych przez organy zamówień były szkolenia, a więc czynności starannego działania, do których – w myśl art. 750 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) stosuje się przepisy o zleceniu, nie zaś dzieło wyrażające się rezultatem, poddającym się ocenie na podstawie kryterium wad, o których mowa w art. 638 § 1 Kodeksu cywilnego. Zamówienia obejmowały zatem działania, które z natury rzeczy nie wiążą się z wysokim ryzykiem wyrządzenia szkody, zwłaszcza znacznej. Nie wiadomo zatem, czemu dysponowanie wskazanymi przez skarżącą kwotami miałoby w rzeczywistości służyć. Bez odpowiedzi pozostaje podobne pytanie w zakresie powodów wystawienia weksla na zabezpieczenie roszczeń czy wprowadzenia do umowy wysokich kar umownych. Trudno wskazać na racjonalne tego przyczyny, skoro ryzyko wyrządzenia wysokiej szkody związanej z prowadzeniem szkoleń jest znikome. Tymczasem wprowadzenie wskazanych warunków istotnie ogranicza krąg wykonawców, które byłyby zdolne do złożenia oferty na realizację zamówienia. Eliminuje w istocie drobnych przedsiębiorców, nieposiadających wprawdzie istotnego zaplecza finansowego, ale dysponujących warunkami wystarczającymi do tego, by przeprowadzić szkolenia. Ocena ta okazuje się tym bardziej uzasadniona, jeżeli uwzględnić sam opis przedmiotu zamówienia, który – jak zasadnie przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji – jest ogólnikowy i niejednoznaczny. Niewątpliwie wskazanie tylko pięciu branż, w ramach których miały być przeprowadzone szkolenia nie stanowiło dostatecznie precyzyjnego opisu zamówienia. Szkolenia te mogły dotyczyć wielu różnorodnych i szczegółowych zagadnień i nie sposób przyjąć, że mógłby wykonać je każdy, kto jakkolwiek orientuje się we wskazanych w specyfikacji branżach. Przeciwnie, czy to handel i usługi, obsługa biurowa, czy to energetyka lub informatyka, bądź obsługa komputerów, wszystkie odnosić się mogą do szczegółowych, wymagających stosownej wiedzy i doświadczenia zagadnień. Ta sama ocena dotyczy określonych przez skarżącą zawodów deficytowych i branż strategicznych, których to pojęć nota bene nawet nie przybliżono. Złożenie oferty w każdym przypadku wymagałoby niezbędnego uszczegółowienia na etapie zawierania umowy, a więc niedopuszczalnej modyfikacji przedmiotu zamówienia już po wyborze oferty. Dodać należy, że nie mając dostatecznie sprecyzowanej informacji o rzeczywistym przedmiocie zamówienia nie sposób rzetelnie złożyć oferty ani jej wycenić. Sposób opisu przedmiotu zamówienia stwarzał zatem ryzyko dla potencjalnego wykonawcy, polegające na zobowiązaniu się do zrealizowania szkolenia o nieznanej w pełni tematyce i poniesienia ego kosztów. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca dopuściła się naruszenia procedur w rozumieniu art. 184 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji zastosował dyspozycję art. 207 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wiążące skarżącą procedury wynikały z postanowień Umowy o dofinansowanie projektu oraz Wytycznych, a konkretnie – zasady konkurencyjności. Zarzuty naruszenia tych unormowań nie zasługiwały zatem na uwzględnienie. Dodać należy, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia Wytycznych (poza ogólnie wskazaną w uzasadnieniu zasadą konkurencyjności i proporcjonalności) jest niejasny, bo skarżąca nie wskazała, którego z postanowień tego dokumentu stanowisko to dotyczy. Przypomnieć zatem należy, że skarga kasacyjna należy do środków prawnych sformalizowanych i obowiązkiem wnoszącej go strony jest precyzyjne wskazanie naruszeń, których skarżący upatruje w zaskarżonym wyroku. Zaniechanie w tym zakresie czyni zarzut ogólnikowym, niedostatecznym do jego merytorycznego rozpoznania i z tego powodu pozostaje on nieuzasadniony. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, bo przepis ten reguluje właściwość organu odwoławczego w tej sprawie. Charakter kompetencyjny noszą też przepisy art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014-2020. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, bo właściwość organów w tej sprawie została zachowana. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.