II SA/Gl 1123/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4 i art. 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora J. P. (dalej strona lub skarżący) obejmujące budowę budynku gospodarczego z garażem na istniejących fundamentach. W rozstrzygnięciu tym wskazano nazwisko autora projektu jak również w sposób enumeratywny wymieniono warunki, które należy zachować przy realizacji rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że strony postępowania nie wniosły zastrzeżeń do przedmiotowej inwestycji. Wskazany powyżej organ [...] r. poinformował stronę o tym, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna i na decyzji umieścił stosowną informację. We wskazanym dniu do organu pierwszej instancji wpłynęło odwołanie od tej decyzji wniesione przez A. i B. S. W odwołaniu tym uwagę swoją skupili na wydarzeniach, które miały miejsce wiosną [...] r. i były związane z pożarem budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce. Podkreślili, że pożar ten w sposób bezpośredni zagrażał ich budynkowi mieszkalnemu. Z obawy o prawidłowość prowadzonego postępowania wystąpili do organu odwoławczego o kontrolę tego postępowania, a w szczególności w zakresie spełniania wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji pismem z [...] r. przekazał wniesione odwołanie wraz z aktami sprawy do Wojewody Śląskiego. Równocześnie organ ten do akt sprawy dołączył informację z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej przez pracownika organu pierwszej instancji, w której poinformowano stronę o wniesionym odwołaniu i utracie przymiotu ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg działań podejmowanych w ramach tego postępowania, a następnie odwołał się do postanowień art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do informacji przekazanej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., z której wynika, iż w następstwie przeprowadzonej wizji lokalnej ustalono, że inwestycja została zrealizowana. Zrealizowanie przez inwestora przedmiotowej inwestycji wyklucza zatem możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę. Tym samym wyczerpana została przesłanka bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła strona reprezentowana przez adwokata J. L. W skardze tej zarzucono wskazanej decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP i zawartej w niej zasady demokratycznego państwa prawa i wynikającej z niej zasady zaufania obywatela do organów państwa. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego sprowadzający się do podjęcia decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, art. 8 powyższego Kodeksu poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; art. 9 powyższego Kodeksu poprzez jego niezastosowanie i wprowadzenie w błąd inwestora co do faktu ostateczności decyzji organu pierwszej instancji; art. 15 wskazanego Kodeksu poprzez nierozpoznanie merytoryczne sprawy oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 przywoływanego Kodeksu poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, w sytuacji gdy należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach skargi przedstawiono działania podejmowane przez stronę w ramach prowadzonego postępowania jak również te, które związane były z zakończeniem realizacji przedmiotowej inwestycji. W tej części skargi rozwinięto zarzuty stawiane decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wystąpił o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W rozpoznawanej spawie kontrola przeprowadzona przez Sąd nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Stan faktyczny w sprawie został przedstawiony powyżej i w tym zakresie nie wymaga on powielania. Można w tym miejscu jedynie dodać to, co wynika wprost z treści skargi, że skarżący [...] stycznia 2018 r. zgłosił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomienie o zakończeniu budowy, które [...] r. zostało przyjęte bez sprzeciwu. W tym miejscu przyjdzie zatem dostrzec, że w momencie, w którym przyszło podejmować rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy inwestycja była już zrealizowana. Na wstępie tej części rozważań przyjdzie rozważyć, czy organ odwoławczy podjął prawidłową decyzję, czy też dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. W dniu podejmowania przez organ odwoławczy decyzji projektowana przez skarżącego inwestycja została zrealizowana. Oznacza to, że prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę było bezprzedmiotowe. Jak bowiem wynika z postanowień art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo przyjdzie dostrzec, że po myśli art. 36 tej ustawy w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby, określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych; określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych czy określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Wymienione elementy decyzji pozwolenia na budowę mogą być w niej zamieszczone tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja nie jest zrealizowana, ponieważ w przeciwnym wypadku przewidziane w przywołanym przepisie elementy decyzji okazałyby się niemożliwe do zamieszczenia i kontrolowania. W konsekwencji podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie tej wyczerpana została przesłanka umorzenia postępowania administracyjnego przewidziana treścią art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne podlega uchyleniu w przypadku jego bezprzedmiotowości. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowość ta wynika z przyczyn przedmiotowych, ponieważ w sytuacji zrealizowania projektowanej inwestycji zbędne jest prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji organ odwoławczy, w realiach rozpoznawanej sprawy, zobowiązany był do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i do umorzenia powadzonego postępowania administracyjnego. W świetle przeprowadzonej analizy kontrolowane rozstrzygnięcie wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. Na marginesie prowadzonych rozważań można zauważyć, że między wpłynięciem akt do organu odwoławczego, a podjęciem przez ten organ decyzji będącej przedmiotem kontroli tutejszego Sądu minęło ponad 1,5 roku. W tym okresie czasu skarżący nie kierował pod adresem organu odwoławczego ponagleń przewidzianych art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie bezczynności jak również przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tego też powodu okoliczności związane z bezczynnością organu i przewlekłym prowadzeniem prowadzenia postępowania odwoławczego są poza przedmiotem rozpoznawanej sprawy. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzuca decyzji organu odwoławczego naruszenie postanowień art. 2 Konstytucji RP czyli naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa w związku z tym, że działania organów administracji doprowadziły do utraty zaufania obywatela do organów państwa. Tak postawiony zarzut posiada pewne usprawiedliwione podstawy, ponieważ organ pierwszej instancji poinformował stronę o tym, że jego decyzja z [...] r. zyskała status decyzji ostatecznej. Okoliczność ta pozwoliła stronie rozpoczęcie realizacji planowanej inwestycji. Dostrzec należy, że działania organu pierwszej instancji po uzyskaniu informacji o wpłynięciu od powyżej wskazanej decyzji odwołania nie były prawidłowe i wyczerpujące. Znajdująca się w aktach sprawy notatka pracownika z rozmowy telefonicznej ze stroną nie jest dokumentem potwierdzającym przekazanie skarżącemu informacji o tym, że decyzja z [...] r. nie jest decyzją ostateczną. Także inne działania tego organu nie były wystarczające i zmierzające do poinformowania skarżącego o wpłynięciu odwołania od korzystnej dla niego decyzji. Dostrzec bowiem należy, że informacja o przekazaniu akt do organu odwoławczego odebrana została przez inną osobę, a mianowicie przez ojca skarżącego. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika, że akta sprawy wraz z odwołaniem od decyzji z [...] r. wpłynęły do organu odwoławczego [...] listopada 2017 r. Zatem, gdyby organ odwoławczy prowadził postępowanie w sposób terminowy byłby w stanie przed [...] stycznia 2018 r. wydać decyzję merytoryczną w tej sprawie. Po wskazanej dacie wydanie decyzji merytorycznej jest już niemożliwe, ponieważ skarżący zrealizował swoją inwestycje i zgłosił ten fakt do uprawnionego organu nadzoru budowlanego. Oznacza to, że po wskazanej dacie sytuacja w sprawie do dnia wydania w niej decyzji od strony normatywnej nie uległa już żadnej zmianie. W konsekwencji przyjdzie uznać, że skoro do [...] stycznia 2018 r. organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie odwołania tym samym po tej dacie nie miał prawnych podstaw dla podjęcia takiej decyzji. W świetle przedstawionego stanu faktycznego można dostrzec w działaniach organu odwoławczego naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, jednakże naruszenie to nie ma żadnego przełożenia na wynik rozstrzygnięcia w nim podjętego. W konsekwencji uznać należy, że dostrzeżone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być uwzględnione. Wbrew stanowisku skarżącego organy administracji nie dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 tego Kodeksu, ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzone zostało poprawnie. Co do naruszenia postanowień art. 8 i art. 9 wskazanego aktu, to Sąd już powyżej sprecyzował swoje stanowisko i zbędne jest jego powielanie. Nie zasadny jest zarzut naruszenia postanowień art. 15 przywoływanego Kodeksu, ponieważ organ odwoławczy podjął decyzję w określonym momencie prowadzonego postępowania odwoławczego i w sposób właściwy wykorzystał przysługujące mu możliwości wynikające z treści art. 138 przywoływanego Kodeksu. W podsumowaniu niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że skarżący na własne ryzyko dokonał realizacji planowanego przedsięwzięcia i niezależnie od tego, czy w sposób świadomy czy też nieświadomy to uczynił, to na obecnym etapie przedmiotowej spawy skarżący może jedynie dokonać legalizacji przedmiotowej inwestycji. Przy czym mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy i to, że do jej zaistnienia w jakimś stopniu przyczyniły się także działania organu administracji publicznej, to tym samym uprawnione organy administracji publicznej do wypowiedzenia się w sprawie winny odstąpić od ustalania opłaty legalizacyjnej i ograniczyć się do zbadania, czy zrealizowana inwestycja zgodna jest z obowiązującymi przepisami i przyjętym projektem budowlanym. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienia skargi, należało stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. mr