V SA/Wa 1914/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2019 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu Grupy Producentów Owoców i Warzyw "[...]" sp. z o.o. w R. (dalej jako: "Grupa", "Skarżąca" lub "Strona"), jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] września 2019 r. nr [...], uchylająca decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej jako: "Dyrektor ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] maja 2019 r. nr [...] i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] października 2012 r. Marszałek Województwa [...] w [...] wydał decyzję nr [...], o uznaniu Grupy za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce i warzywa". W dniu [...] stycznia 2019 r. Strona nadała do Dyrektora ARiMR pismo informujące o zmianach w składzie członkowskim Grupy. W dniu [...] lutego 2019 r. Dyrektor ARiMR wezwał Stronę do usunięcia naruszenia w związku ze zidentyfikowaniem braku minimalnej ilości członków w Grupie, wyznaczając 30-dniowy termin na usunięcie naruszenia. W dniu [...] marca 2019 r. Strona wniosła m.in. o zmianę wyznaczonego okresu naprawczego wskazując w uzasadnieniu m.in., iż Grupa rozważa możliwość wprowadzenia nowego członka do organizacji i wspólnika do spółki. W dniu [...] maja 2019 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję o numerze wskazanym wyżej, o zawieszeniu uznania organizacji producentów. W złożonym odwołaniu Strona zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 8 § 1, art. 11, art. 40 § 2, art. 104, art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz § 3, a także art. 109 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o podstawę prawną, której zastosowania organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu, a także poprzez jej nieprawidłowe doręczenie, wynikiem czego ww. decyzja nie wywołała skutków prawnych. W oparciu o powyższe wniesiono o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Prezes ARiMR na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Dyrektora ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji naruszył przepis art. 32 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 K.p.a. poprzez zaniechanie skierowania decyzji Dyrektora ARiMR do ustanowionego przez Stronę pełnomocnika i brak wskazania w nagłówku tej decyzji reprezentacji Spółki przez pełnomocnika. Jak wskazał organ II instancji, Dyrektor ARiMR w nagłówku zaskarżonej decyzji wskazał jako stronę postępowania Grupę Producentów Owoców i Warzyw [...] Sp. z.o.o. R., ul. G. [...],[...] K.. A jednocześnie, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotową decyzję Dyrektor ARiMR wysłał do Strony zarówno na adres Grupa Producentów Owoców i Warzyw [...] Sp. z.o.o. R., ul. G. [...],[...] K., jak i na adres Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów [...] ul. G. [...] lok. [...],[...] W.. W obu przypadkach organ I instancji pozostawił w nagłówku decyzji wskazanie strony postępowania, tj.: Grupa Producentów Owoców i Warzyw [...] Sp. z o.o. R., ul. G. [...],[...] K.. Przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję, skierowana do Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów [...], została doręczona E. K. - osobie uprawnionej. Natomiast, z analizy akt sprawy wynika, iż Strona do odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, skierowanej do organu I instancji w dniu [...] marca 2019 r., załączyła pełnomocnictwo. Zgodnie z jego treścią Strona udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu G. F. oraz radcy prawnemu P. K.-Z. do reprezentowania Spółki m.in. przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawach związanych z wezwaniem Spółki do usunięcia naruszeń w zakresie spełnienia przez Grupę warunków uznania określonych w art. 5 rozporządzenia nr 2017/891. W ocenie Prezesa ARiMR udzielone pełnomocnictwo zostało ustanowione skutecznie z dniem [...] marca 2019 r. i co najmniej z dniem jego otrzymania przez organ I instancji zobowiązywało ten organ do dokonywania doręczeń i wszelkich czynności procesowych z udziałem pełnomocnika. Wśród kolejnych nieprawidłowości, organ II instancji wymienił również to, że w uzasadnieniu faktycznym decyzji Dyrektora ARiMR nie wskazano do jakiego naruszenia doszło przez Stronę, uzasadniającego przywołanie przepisu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U. z 2018 r. poz. 1131, z późn. zm.), dalej: "o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu", biorąc szczególnie pod uwagę okoliczność złożenia przez Stronę do organu I instancji informacji o zmianie składu członkowskiego organizacji producentów. W sprzeciwie od powyższej decyzji złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, tj.: - art. 6, art. 40 § 2, art. 110 § 1, art. 138 § 2, art. 139 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że decyzja ta, w związku z brakiem doręczenia jej ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, nie weszła do obrotu prawnego, w związku z czym wniesione od niej odwołanie należało uznać za niedopuszczalne; - art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 lit. a) Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji bez umożliwienia Stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz niezapewnieniem Stronie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Powołując się na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). W tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, nie może być przedmiotem kontroli Sądu kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazuje, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola wykazała, że decyzja Prezesa ARiMR z [...] września 2019 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji dotyczące m.in. uzasadnienia decyzji, jego niekompletność i stwierdzone nieścisłości w tym m.in. brak wskazania naruszenia uzasadniającego przywołanie przepisu art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu oraz braków w zebranym sprawie materiale dowodowym, będącym podstawą wydania ww. decyzji. Co istotne, w tym zakresie organ odwoławczy uwzględnił zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. dotyczący braku wyjaśnienia powodów zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu, zgodnie z którym dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o zawieszeniu uznania albo wstępnego uznania także w przypadku, gdy organizacja producentów albo ich zrzeszenie nie przekazuje informacji, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2-5. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji był zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia na czym zarzucane Stronie naruszenie przepisów polega, a także wskazania jakim dowodom odmówił wiarygodności, a jakim dał wiarę. Uchybienia organu I instancji w tym zakresie, w szczególności biorąc pod uwagę okoliczność złożenia przez Stronę informacji o zmianie składu członkowskiego organizacji producentów powoduje, że organ II instancji nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Tego typu braków Prezes ARiMR nie był władny samodzielnie uzupełnić i prawidłowo sprawę zwrócił organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciw okazał się niezasadny. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom Strony podnoszonym w sprzeciwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji, jak wskazano wyżej, zawierało liczne braki i nieścisłości w zakresie zasadniczych dla sprawy kwestii. W ocenie Sądu orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy może prowadzić do wydania decyzji wbrew zasadzie prawdy obiektywnej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. Dopiero bowiem, gdy organ I instancji ponownie przeprowadzi postępowanie administracyjne i w oparciu o kompletny materiał dowodowy rozpatrzy sprawę, Strona będzie miała możliwość (jeśli wniesie odwołanie od tej decyzji) do dwukrotnego rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych przez organ I instancji. Sąd nie podziela podnoszonego w sprzeciwie zarzutu, iż decyzja nie weszła do obrotu prawnego, w związku z czym wniesione od niej odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. Zdaniem Sądu doręczenie decyzji na adres Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów, wskazany jako adres do doręczeń przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika radcę prawnego G. F., mimo nieprawidłowości polegającej na braku wskazania nazwisk pełnomocników, nie spowodowało negatywnych skutków dla Strony bowiem, jak wynika z akt sprawy, odwołanie zostało wniesione w terminie przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Zdaniem Sądu nie każde naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest zatem wykazanie, że naruszenia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że dodatkowe uchybienia stwierdzone przez organ II instancji, a dotyczące m.in. prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji samodzielnie nie mogłyby stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji w oparciu o treść art. 138 § 2 K.p.a., jednakże, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ich wystąpienie nie stanowiło podstawy do wydania przedmiotowej decyzji, a jedynie potwierdza prawidłowość oceny organu odwoławczego, który uznał, iż całokształt przedmiotowej sprawy wymaga jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stwierdzone braki w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz zaakcentowane kwestie wymagające wyjaśnienia, uczyniły niemożliwym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Zakres brakujących ustaleń sprawił, że organ ten nie był władny dokonać ich we własnym zakresie ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a. byłoby zaś w przedmiotowej sprawie niewystarczające. Reasumując, w opinii Sądu, przy przyjętej przez organ odwoławczy argumentacji, wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący naruszenia wskazanych w sprzeciwie przepisów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.