II SA/Bd 871/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2019 r. o odmowie wydania Z. S. zaświadczenia o zgodności samowolnie zrealizowanego budynku garażowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B. postanowił nałożyć na Z. S. (jako na właściciela nieruchomości przy ul. [...] w B.) obowiązek przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności budowy budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...]. Podstawę nałożenia tego obowiązku stanowił przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Dołączając kopię powyższego postanowienia Z. S. zwrócił się w dniu [...] czerwca 2019 r. do Prezydenta Miasta B. o wydanie stosownego zaświadczenia. W jego rozpoznaniu w dniu [...] lipca 2019 r. wydana została decyzja Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści organ I instancji wskazał na treść przepisu § 88 pkt 2 c) Uchwały Rady Miejskiej w B. z [...] czerwca 2009 r. Nr [...]. Wyjaśnił przy tym, że ustalenia miejscowego planu dopuszczają realizację garaży murowanych. W tej sytuacji samowolnie zrealizowany na działce nr [...] garaż o konstrukcji drewnianej jest niezgodny z treścią w/w przepisu planu. Powyższe rozstrzygnięcie zakwestionowane zostało przez Z. S., który w zażaleniu podniósł, że zrealizował nową budowlę w miejscu dotychczas istniejącego (przez okres ok. 40 lat) budynku garażowego również o konstrukcji drewnianej. W ocenie skarżącego nowy budynek został dostosowany do garaży usytuowanych na sąsiednich działkach. Został wykonany solidnie z dbałością o zachowanie estetyki. Do zażalenia dołączył on dokumentację fotograficzną dokumentując stan poprzedniego budynku garażowego i wygląd obecnie zrealizowanej budowli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w rozpoznaniu powyższego zażalenia wydało zaskarżone postanowienie opisane na wstępie. W jego uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytowano przepisy art. 217 § 2 k.p.a., art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz ustalenia zawarte w § 88 pkt 2 c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego w/w Uchwałą Nr [...]. W dalszej części organ odwoławczy wyjaśnił, że w odpowiedzi na konkretnie sformułowany wniosek Prezydent Miasta B. mógł w oparciu o art. 219 k.p.a. wydać wyłącznie postanowienie odmowne. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ stwierdził, że bez znaczenia dla istoty sprawy jest okoliczność pozostawania na działce nr [...] przez minione 40 lat innego budynku garażowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. S. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: - naruszenie § 88 pkt 2 c) Uchwały Nr [...] poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na działce nr [...] nie jest dopuszczalne zrealizowanie garażu o konstrukcji drewnianej; - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący – co doprowadziło do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób naruszający słuszny interes skarżącego. Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzające go rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi powtórzył on argumentację prezentowaną wcześniej w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że problematykę wydawania zaświadczeń reguluje Dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, a także gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Przy czym postępowanie wyjaśniające, uregulowane w/w art. 218 § 2 k.p.a., pełni rolę pomocniczą i jego przedmiotem mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów oraz innych danych, a także ustalenia jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane; co najwyżej organy mogą przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. musi istnieć przepis prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ powinien zbadać kwestię interesu prawnego w postępowaniu wyjaśniającym. W realiach rozpoznawanej sprawy podstawą rozpoznania wniosku skarżącego stanowi art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.). Ten ostatni stanowi podstawę uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ nadzoru budowlanego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek ten nałożył na inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak [...]). W sprawie nie zachodziła zatem konieczność badania interesu prawnego skarżącego w uzyskaniu zaświadczenia. Zarzuty skargi sprowadzają się w znacznej części do wskazania, że wydając zaskarżone postanowienie, organy dokonały błędnej interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dz.Urz. Woj.[...]. Nr [...], poz. [...] - zwanego dalej "planem"). Kwestie sporne dotyczą interpretacji § 88 pkt 2 lit. c, który ustala przeznaczenie oraz zasady zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego w planie symbolem 68.MN. Przepis powyższy planu brzmi następująco: "dopuszcza się realizację garaży murowanych zlokalizowanych na zapleczu działek w formie wolnostojącej, z wyjazdami od ul. [...]". Poza sporem pozostaje, że budynek garażu objęty kontrolą organów nadzoru budowlanego położony jest w obszarze obowiązywania w/w planu (teren 68.MN) oraz że posiada konstrukcję drewnianą. Należy zgodzić się z organami, że zastosowany materiał budowlany i konstrukcja budynku ma podstawowe znaczenie dla wydania zaświadczenia o zgodności jego budowy z ustaleniami planu. Z planu wynika bowiem jednoznaczny nakaz wznoszenia garaży murowanych. W związku z tym wykonane przez skarżącego roboty budowlane są niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu w zakresie wskazanym w § 88 pkt 2 lit c) planu. Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że organy prawidłowo zinterpretowały postanowienia planu miejscowego w odniesieniu do zakresu istniejących, samowolnie wykonanych robót budowlanych. Podkreślenia wymaga nadto, że ustawodawca określając w treści art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowalnego wymaganą relację pomiędzy zrealizowaną w warunkach samowoli budowlą, a ustaleniami miejscowego planu, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla możliwość wydania stosownego zaświadczenia. Warto też podkreślić, że organ wydający zaświadczenie o zgodności budowy (czyli "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zajmuje się kwestią legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie poświadcza pewne fakty. W tej sytuacji wydanie zaświadczenia żądanej treści było niemożliwe. W istocie skarżący oczekiwał potwierdzenia, że nielegalnie wykonane roboty budowlane będą zgodne z ustaleniami planu z uwagi zrealizowanie nowej estetycznej budowy w miejsce istniejącego wcześniej budynku garażowego (również o drewnianej konstrukcji). Zarzuty skargi formułowane w tym zakresie sprowadzają się de facto do oczekiwania, że organ wydający zaświadczenie powinien był dokonać oceny samowoli budowlanej w ramach odmiennych uwarunkowań planistycznych (istniejących przed datą wykonania samowoli budowlanej) lub w odniesieniu do wcześniej zrealizowanej zabudowy. Jednak ten zarzut może być kierowany ewentualnie do organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie legalizacyjne. Nieskuteczne są też oczekiwania skarżącego co do dokonania oceny estetyki zrealizowanego budynku. Wprawdzie w § 88 planu w punkcie d) wprowadzono nakaz podniesienia walorów estetycznych zabudowy garażowej (w tym utrzymanie jednorodnego charakteru zabudowy dla obiektów sąsiadujących) to jednak należy zauważyć, że odmowa wydania zaświadczenia uzasadniona została sprzecznością z ustaleniami zawartymi w § 88 pkt 2 c) planu, a zatem ewentualna zgodność zrealizowanego budynku z innymi przepisami planu nie daje podstaw do postawienia organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem dokonania oceny walorów estetycznych budynku garażowego było bezprzedmiotowe w sytuacji stwierdzenia sprzeczności budowy z ustaleniami planu w zakresie zastosowanej konstrukcji budynku. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisów planu w kontekście naruszenia swobody skarżącego (jako właściciela nieruchomości) co do wyboru konstrukcji budowli (drewnianej - lekkiej, a nie murowanej – ciężkiej) wskazać należy, że własność stanowi oczywiście najszerszą formę korzystania z nieruchomości. Prawo własności nie daje jednak właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa. Zważając na powyższe stwierdzić trzeba, że w myśl art. 140 k.c. jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.). Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane doktrynalnie jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądowego. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.