IV SA/Wa 1428/19

Warszawa, 29 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie: Przewodniczący: Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 29 lipca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu H. C., T. C., G. C., P. C. i M. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom oddala sprzeciw. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania R. S. oraz M. S., reprezentowanych przez pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], którą odmówiono nakazania H. C. (zam. w [...] ul. [...]), T. C. (zam. w [...] ul. [...]), P. C. (zam. w [...] ul. [...]), G. C. (zam. w [...] ul. [...]) oraz M. C. (zam. w [...] ul. [...]), właścicielom nieruchomości nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom na nieruchomości nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję I. instancji i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia Prezydentowi Miasta [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówił nakazania właścicielom nieruchomości nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom na nieruchomości nr ewid. [...] obręb [...] położonej w [...] przy ul. [...], ponieważ dowody i stan faktyczny sprawy wykazują, że aktualne ukształtowanie działki o nr ewid. [...] obręb [...] i działki o nr ewid. [...] obręb [...] oraz kierunek spływu wód opadowych i roztopowych są skutkiem działalności człowieka. Organ I. instancji uznał, że stan wody na gruncie został ukształtowany w czasie powstania obiektów bazy Przedsiębiorstwa Transportowego Handlu Wewnętrznego na terenie wyrobiska w latach 80-tych XX wieku. Poprzedni i obecni właściciele nieruchomości o nr ewid. [...] obręb [...] użytkują ja nieprzerwanie na cele rolnicze, nie wykonując na niej żadnych czynności, które ingerowałyby w stan wody na gruncie tej działki. W odwołaniu od tej decyzji R. S. oraz M. S., reprezentowani przez pełnomocnika, podnieśli, że w czasie, gdy byli właścicielami działki nr [...], Prezydent Miasta [...] wydał decyzję na wykonanie muru oporowego, zabezpieczającego przed zalewaniem działki poniżej skarpy przez wody opadowe. Działka ta została jednak przejęta wbrew ich woli, na podstawie orzeczenia sądu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "Kolegium") nadmieniło, że sprawa rozstrzygana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ma charakter sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym, ponieważ dotyczy sporu między właścicielami gruntów sąsiednich wynikłego na tle korzystania z nieruchomości. Kompetencja organów ma zatem charakter normy wyjątkowej i podlega wykładni ścisłej. Następnie Kolegium wskazało, że sam tylko stan oddziaływania na nieruchomości sąsiednie poprzez spływ wody z nieruchomości nie uzasadnia jeszcze zastosowania art. 29 ust. 3 cyt. ustawy, ponieważ przede wszystkim konieczne jest ustalenie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Prezydent Miasta [...] przeprowadził dowód z opinii uzupełniającej biegłego L. K., który potwierdził brak przydatności tej opinii dla rozpoznania sprawy. W ocenie Kolegium, właściciele nieruchomości nr [...] nie spowodowali zmiany stanu wody na gruncie nieruchomości sąsiedniej, ponieważ nie podjęli na terenie swojej nieruchomości żadnych prac, a jej obecny kształt wynika z prac podjętych i wykonanych w przeszłości, związanych z eksploatacją złoża kruszywa naturalnego. Co więcej, to na aktualnych właścicielach nieruchomości nr [...] ciąży obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie, wpływającej ze szkodą na grunty sąsiednie, a kiedy dojdzie do takiej zmiany, to na nich ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian. Kolegium podkreśliło, że żadnego znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy nie ma fakt, że do ukształtowania skarpy znajdującej się na nieruchomości doszło w związku z użytkowaniem złoża kopaliny przez poprzedników prawnych obecnych właścicieli. W uzupełnieniu opinii z [...] czerwca 2018 r. biegły stwierdził, że obecni właściciele działki nr [...] nie ponoszą odpowiedzialności za obecny stan wody na analizowanych nieruchomościach, oraz dokonał wyliczeń i podał, że wody spływające ze skarpy poeksploatacyjnej położonej w granicach działki [...] stanowią 20,43% wód spływających na działkę obręb [...] obręb [...]. W opinii z [...] stycznia 2019 r. biegły autorytatywnie i kategorycznie stwierdził, że podtopienia działki spowodowane są sposobem zagospodarowania nieruchomości – działka ta niemal w 100% jest zabudowana i utwardzona. Z analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej i wykonanych [...] grudnia 2018 r. pomiarów geodezyjnych wynika, że działka nr [...] położona jest niżej w stosunku do działek [...], [...], [...] i [...]. Takie położenie gruntu powoduje, że spływają na nią wody opadowe i roztopowe z sąsiednich nieruchomości. W uzupełniającej opinii z [...] czerwca 2018 r. biegły nie wspomniał natomiast ani razu o wodach spływowych z innych nieruchomości. Kolegium zaznaczyło, że R. S. i M. S., tj. właściciele działki [...], gdy tylko przestali być właścicielami nieruchomości nr [...], od razu zakwestionowali fakt naruszania stosunków wodnych, chociaż, gdy byli właścicielami skarpy, wystąpili do Prezydenta Miasta [...] o wydanie zezwolenia na budowę muru oporowego, który miał zatrzymywać wody spływające na działkę [...]. Decyzję tę organ I instancji winien dołączyć do akt niniejszego postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium, nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa jest sytuacja, w której obecni właściciele nieruchomości nie odpowiadaliby za swoją nieruchomość i jej stan tylko i wyłącznie z tego powodu, że to nie oni doprowadzili do jej aktualnego kształtu. Kolegium wskazało więc, aby organ I. instancji, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadził w sprawie dowód z opinii nowego biegłego, ponieważ jest to konieczne z uwagi na nieprawidłowości w opinii dotychczas opiniującego biegłego, których nie można "poprawić", z uwagi już chociażby na same błędne założenia, które legły u podstaw sporządzonej opinii. Co więcej, że w realiach sprawy nie potrzeba wiedzy specjalistycznej, aby stwierdzić, że z powodu ukształtowania terenu powstałego na skutek działań poprzedników prawnych właścicieli działki nr [...] woda spływa z wysokiej skarpy właśnie na działkę nr [...]. Kolegium przypomniało, że na zdjęciach dołączonych do protokołu z oględzin widać, że płot oddzielający te działki nie został osadzony na fundamencie i woda, wskutek działań wynikających z praw fizyki, grawitacyjnie spływać będzie w kierunku działki [...] i będzie się na nią przedostawać. Jeżeli chodzi o kwestię szkodliwego wpływu zmiany na grunty sąsiednie, to przede wszystkim konieczne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem. Kolegium podkreśliło, że opinii takiej nie można przeprowadzić przed organem odwoławczym, ponieważ dowód ten ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a postępowanie uzupełniające prowadzone trybie art. 136 k.p.a. w żadnym wypadku nie może dotyczyć dowodów, które mają charakter rozstrzygający w sprawie. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. C., T. C., P. C., M. C. i H. C., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I. instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I. instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddanie i potrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., przepisy o skardze stosuje się odpowiednio do sprzeciwu od decyzji, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosowanie zaś do art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli strona jest niezadowolona z treści tej decyzji. W sprawach tego rodzaju możliwość orzekania przez sąd administracyjny podlega istotnemu ograniczeniu, sprowadzając się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Kontrola ta nie może natomiast – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne oraz niedopuszczalne. Decyzja kasatoryjna stanowi bowiem rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Podkreślić również należy, że wydanie takiej decyzji wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., tj., wskazania, że decyzja organu I. instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, jeżeli w istocie to organ odwoławczy przeprowadzałby postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Prowadziłoby do nieakceptowalnej sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, co pozbawiałoby stronę możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Regulacja z art. 138 § 2 k.p.a. oparta została bowiem na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść więc wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II. instancji nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I. instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] maja 2019 r., doszedł do przekonania, że sprzeciw G. C., T. C., P. C., M. C. i H. C. nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w sprawie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ II. instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie. W sprawie istotnie znaczenie ma okoliczność, że przedmiotem postępowania administracyjnego było nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Powoływany przepis przewiduje bowiem bezwzględny zakaz dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. W orzecznictwie wskazuje się, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie opinia biegłego jest w zasadzie niezbędna dla rozstrzygnięcia sprawy. Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowała szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy Biegły L. K. przedstawił opinię z której wynika, że właściciele nieruchomości nr [...] nie spowodowali zmiany stosunku wody na gruncie nieruchomości sąsiedniej, ponieważ nie podjęli na terenie swojej nieruchomości żadnych prac, a jej obecny kształt wynika ze sposobu jej użytkowania w przeszłości, związanych z eksploatacją złoża kruszywa naturalnego. Już z tej tylko okoliczności wypływa wniosek, że dla prawidłowego i merytorycznego zakończenia postępowania niezbędne jest uzyskanie nowej opinii biegłego, który zbada, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, oraz ustali związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem. Zadaniem biegłego będzie więc określenie stanu pierwotnego nieruchomości, opisanie jak w przeszłości kształtowały się stosunki wodne na gruncie, stwierdzenie i opisanie zmian, do których doszło na nieruchomość oraz wyjaśnienie w jaki sposób zmiany te wpływają na nieruchomość. Ponadto, w przypadku stwierdzenia spływu wody zadaniem biegłego będzie wskazanie prac, jakie należy wykonać, aby zaprzestać temu spływowi. Biegły w tym celu winien dokonać oględzin nieruchomości, stosownych pomiarów, wykonać dokumentację fotograficzną, odszukać dokumentację, która przedstawia poprzedni stan nieruchomości. Sąd podzielił więc ocenę, że organ odwoławczy instancji nie jest władny do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 p.p.s.a., ponieważ niezbędne jest zwrócenie się do innego biegłego, który w oparciu o wiadomości specjalne wyjaśnieni okoliczności determinujące wynik postępowania. Innymi słowy, ze względu na zakres uchybień sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadniona jest zatem konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I. instancji, we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie, przede wszystkim powołania innego biegłego. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy korzystać z niej ostrożnie i nie wyręczać organu I. instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco w niej dowodów. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w tym wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W państwie prawa jest zaś nie do zaakceptowania, aby organ administracji publicznej wyciągał konwencje prawne odpowiadające ustaleniom, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodnym zgromadzonym w sprawie. Tym bardziej, że prowadziłoby to do naruszenia możliwości należnej ochrony interesów strony, która mogłaby zwalczać niezgodność rozstrzygnięcia wyłącznie na poziomie skargi do sądu, a nie przez przeprowadzenie toku instancji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.