III SA/Wr 310/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [..] z dnia [...] nr [..] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi W. N. (dalej: strona, skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [..] z [..] r. nr [..] wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.) stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Podaniem z [..] r. skarżący wystąpił do GOPS w [..] o uwzględnienie wniosku o zawieszenie egzekucji ponieważ płaci świadczenia na bieżąco i nie zalega z płatnością rat. Pismem z dnia [..] r. ([..]) Kierownik GOPS w [..] poinformował skarżącego o tym, że nie wystąpi o zawieszenie egzekucji. Zdaniem organu zawieszenie egzekucji komorniczej z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej naruszałoby w sposób rażący nie tylko interes fiskalny Państwa ale i wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość społeczna i zaufanie obywateli do organów władzy. Podaniem z dnia [..] r. skarżący wystąpił z odwołaniem od decyzji GOPS z dnia [..] roku, wnosząc o jej zmianę i wydanie postanowienia w sprawie zawieszenia egzekucji komorniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżonym postanowieniem stwierdzając niedopuszczalność odwołania powołało się na treść art. 127 § 1 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Pierwotnym warunkiem dopuszczalności wnoszenia tego rodzaju środka zaskarżenia jest kwestionowanie przy jego pomocy takiej formy działania administracji publicznej, która jest decyzją administracyjną. Bezspornym jest zaś, że nie każda wypowiedź ze strony administracji legitymuje się takim statusem. Do tego potrzebne jest bowiem wykazanie się pewnymi szczególnymi cechami, prawnie warunkowanymi. W tym kontekście organ odwołując się do treści art. 1 pkt 1 k.p.a. zauważył, że tego rodzaju akty administracyjne wydaje się w indywidualnych sprawach administracyjnych. Co przy tym istotne, do ich podjęcia niezbędne jest istnienie podstawy prawnej (w akcie rangi ustawy) legitymującej organ administracji publicznej do władczego załatwiania danej sprawy administracyjnej. Zauważył ponadto, że decyzją administracyjną może być tylko taka wypowiedź ze strony administracji, która rozstrzyga o czyichś uprawnieniach/obowiązkach. W konsekwencji, takiego waloru nie może posiadać pismo o charakterze ściśle informacyjnym. Organ wskazał, że powyższe pismo (z dnia [..]r.) poprzestaje na informowaniu - nie zawiera zwrotów wskazujących na rozstrzyganie o uprawnieniach/obowiązkach skarżącego. Poza tym, Kierownik GOPS w [..] nie wskazuje w tym przypadku na to, że działa z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [..]. W świetle utrwalonych poglądów doktryny i judykatury tego rodzaju sytuacja stanowi zaś kolejny argument (w szczególności w kontekście jednego z wymagań stawianych w art. 107 § 1 K.p.a.) wskazujący na "niedecyzyjny" charakter ww. pisma. Jednocześnie organ zauważył, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje podstawy prawnej do podejmowania decyzji administracyjnej w przedmiocie wystąpienia przez organ administracji publicznej o zawieszenie egzekucji, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 670). Jeżeli więc ww. pismo (z dnia [..] r.) nie "tylko" nie mogło być, ale i nie jest decyzją administracyjną, to wniesione przez skarżącego odwołanie musiało zostać uznane za niedopuszczalne - in concreto z przyczyn przedmiotowych, a to z racji próby wykorzystania takiego środka zaskarżenia w stosunku do działania organu administracji niebędącego decyzją administracyjną. W skardze skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i wydanie decyzji w sprawie zawieszenia egzekucji komorniczej. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wydanie decyzji w tej sprawie o takiej treści narusza jego prawa. Wskazuje, że spłaca dług alimentacyjny w ratach, a zatem wystąpiły podstawy do wstrzymania egzekucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Kontrola sądowoadministracyjna, zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dotyczy legalności działalności administracji publicznej, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, a także ocenić wpływ tych ewentualnych naruszeń na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania, narusza prawo. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem strony z dnia [..] r. skierowanym do GOPS w [..] o zawieszenie egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w art. 61a k.p.a. W ramach unormowania art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem wyrażenia "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Niewątpliwie chodzi tutaj o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem wymagana jest oczywistość jej występowania już na wstępnym etapie procedowania. Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana z kolei jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Mogą być to zatem przykładowo takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo, gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego jest na pewno cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych. Oczywistość poznawcza przeszkody, związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie, musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach". Trzeba zatem stwierdzić, że oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym występuje wówczas, gdy wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wniósł o zawieszenie egzekucji sądowej i wniosek swój skierował do organu administracyjnego. Wobec takich twierdzeń samego wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego kluczowe było wyjaśnienie istnienia tej okoliczności i jej ocena jako przeszkody do prowadzania postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a. Ta przeszkoda, w ocenie Sądu, mogła i powinna być wyjaśniona przez organ. Organ dokonując tej oceny powinien mieć na względzie, że zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 670) należności przypadające od dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego podlegają ściągnięciu wraz z odsetkami w drodze egzekucji sądowej na podstawie przepisów o egzekucji świadczeń alimentacyjnych, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 43 ust. 2 tej ustawy wniosek o umorzenie lub zawieszenie egzekucji wymaga zgody organu właściwego wierzyciela. Z kolei jak wynika z treści art. 10 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.- dalej u.p.e.a.) nie podlegają egzekucji o której mowa w tej ustawie świadczenia alimentacyjne. Z kolei po myśli art. 1083 § 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego – dalej - k.p.c.) dłużnik może żądać zawieszenia postępowania egzekucyjnego co do świadczeń alimentacyjnych wymagalnych w przyszłości, jeżeli uiści wszystkie świadczenia wymagalne i złoży na rachunek depozytowy Ministra Finansów sumę równą sumie świadczeń alimentacyjnych za sześć miesięcy, z równoczesnym umocowaniem komornika do podejmowania tej sumy. Jak wynika zatem z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tego rodzaju sprawy dotyczące należności przypadających od dłużnika alimentacyjnego podlegają egzekucji sądowej. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a). Z treści art. 43 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że wniosek o zawieszenie egzekucji wymaga zgody organu właściwego wierzyciela. Ponieważ w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem dotyczącym sprawy o zawieszenie egzekucji sądowej w pierwszej kolejności należy ustalić do kogo skierowany jest wniosek, czy do organu administracji czy do sądu. Organ II instancji winien ustalić zatem do kogo skierowany jest wniosek skarżącego oraz rozważyć, w jakiej formie powinien zareagować organ do którego wpłynął wniosek skarżącego oraz w jakiej formie powinno zareagować Kolegium na wniesione odwołanie (zażalenie). Wykładnia art. 1 pkt 1 k.p.a. zaprezentowana przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – bez analizy ww. przepisów - nie była prawidłowa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., mogą zaistnieć wyłącznie w takim stanie prawnym, w jaki o prawach i obowiązkach jednostki stanowi się w przepisach pośrednio. Regulacja prawna pośrednia charakteryzuje się tym, że do powstania jej skutków w sferze prawa lub faktu konieczna jest konkretyzacja indywidualnych praw lub obowiązków przez taki podmiot, który jest prawnie do tego umocowany i dokonuje tego w normatywnie przepisanej formie decyzji stosowania prawa. Sprawa będzie nosiła miano administracyjnej, gdy właściwy i kompetentny do podjęci decyzji stosowania prawa i ustanowienia nią jednostkowej normy prawnej będzie organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym. Pojęcia sprawy administracyjnej nie można wiązać tylko z podziałem na gałęzie, lecz z pragmatycznym traktowaniem w legislacji zamierzonego skutku rodzaju regulacji w sferze prawa materialnego, który ma powstać albo z mocy samego prawa, albo w wykonaniu urzędowego obowiązku konkretyzacji prawa w drodze decyzji stosowania prawa. Stwarza to pojęcie sprawy administracyjnej o rdzeniu znaczeniowym osadzonym w prawie administracyjnym, ale w przypadkach brzegowych - w każdej innej tradycyjnie wyodrębnionej gałęzi prawa (J. Borkowski - op. cit.s. 16, nb 19). Kontrolowana sprawa stanowi przypadek brzegowy, bowiem podstawą egzekucji jest tytuł pochodzący od organu administracji publicznej, egzekucja toczy się w oparciu o przepisy k.p.c., organem egzekucyjnym jest komornik sądowy, Należy wskazać, że wniosek skarżącego wszczął sprawę i powinien zostać załatwiony przez organ w przewidzianej przez kodeks postępowania administracyjnego formie. W ocenie Sądu Kolegium powyższych unormowań nie wzięło pod uwagę i nie dokonało oceny treści żądania skarżącego w świetle powyższych regulacji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. zaskarżone postanowienie uchylił.