II OSK 3655/19

Dnia 11 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y. T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 664/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Y. T. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 24 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wa 664/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Y. T. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. o odmowie udzielania skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia, jaki służył skarżącemu w postępowaniu odwoławczym przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Sąd stwierdził, że skoro skarga dotyczy bezczynności Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania – a zatem organu, nad którym nie ma organu wyższego stopnia – to niezbędnym warunkiem jej skutecznego wniesienia było uprzednie skierowanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W ocenie Sądu, skarżący takiego ponaglenia nie skierował do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, przez co nie wyczerpał trybu zaskarżenia bezczynności organu. Zdaniem Sądu, za wyczerpanie trybu zaskarżenia nie może być uznane wniesienie przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego ponagleń z dnia 1 i 8 kwietnia 2019 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponieważ ponaglenia te zostały wniesione do niewłaściwego organu. Dlatego wniesienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponagleń wbrew przepisowi art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., nie stanowi wyczerpania trybu zaskarżenia. Wyczerpaniem trybu zaskarżenia byłoby wniesienie ponaglenia bezpośrednio do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, czego jednak w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie uczyniono. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie: - art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 52 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący nie złożył ponaglenia, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.; w ocenie skarżącego złożył on ponaglenia 2 i 9 kwietnia 2019 r., - art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach przez ich niezastosowanie; w ocenie skarżącego w sprawie nie miał zastosowania art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., gdyż z powołanych przepisów ustawy o cudzoziemcach wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawach zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stan sprawy jest następujący. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił skarżącemu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący od tej decyzji wniósł odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Następnie pismem z 1 kwietnia 2019 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców skarżący wniósł ponaglenie, w którym zarzucał, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest bezczynny w sprawie rozpoznania jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. Pismo to nie zostało przekazane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Pismem z 8 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł ponaglenie w tej samej sprawie bezpośrednio do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo z 8 kwietnia 2019 r. przekazał 16 kwietnia 2019 r. Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z 27 maja 2019 r., które wpłynęło do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców 31 maja 2019 r., skarżący wniósł skargę na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie rozpoznania jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. W tych okolicznościach sprawy brak podstaw do przyjęcia, że skarga na bezczynność została wniesiona bez wyczerpania przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia, czyli bez uprzedniego wniesienia ponaglenia. Faktem jest, że oba ponaglenia (pismo z 1 kwietnia 2019 r. oraz pismo z 8 kwietnia 2019 r.) zostały wniesione do organu niewłaściwego. Zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organy wyższego stopnia zostały określone w art. 17 k.p.a. Stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do organów administracji publicznej innych niż samorządowe kolegia odwoławcze i wojewodowie organem wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Na tej podstawie oraz uwzględniając art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), w którym stanowi się, że minister właściwy do spraw wewnętrznych sprawuje nadzór nad Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2015 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz.U. poz. 1946), można by przyjąć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Jednakże ustalając organ wyższego stopnia na potrzeby zastosowania art. 37 § 3 k.p.a. nie można abstrahować od ukształtowania właściwości organów w sprawie, w której wniesiono ponaglenie. W związku z tym wskazać należy, że w sprawach dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organem właściwym w pierwszej instancji jest wojewoda (art. 104 ust. 1, art. 139i oraz art. 139u ustawy o cudzoziemcach), zaś Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest w tych sprawach organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody (art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Ponadto Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy właściwemu ministrowi (art. 16 i art. 21 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że od jego decyzji lub postanowień wydanych w pierwszej instancji nie przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia (ministra właściwego do spraw wewnętrznych), lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a.). Ponadto kwalifikacja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako ministra w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a. powoduje, że stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. także podania o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców rozpoznaje ten organ. Powyższe uwagi wskazują, że minister właściwy do spraw wewnętrznych w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mimo że w myśl art. 16 ust. 2 sprawuje nadzór nad Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nie może być uznany za organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 37 § 3 k.p.a. w stosunku do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Przepisy prawa materialnego nie wyznaczają mu bowiem żadnej kompetencji w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym stwierdzić należy, że w tego rodzaju sprawach w stosunku do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie ma organu wyższego stopnia, w związku z czym ponaglenie w razie bezczynności tego organu, stosownie do art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., powinno być wniesione do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a nie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wniesienie ponaglenia do organu niewłaściwego nie stanowi podstawy uznania, że ponaglenie nie zostało skutecznie wniesione, jeżeli mimo tego zostało ono doręczone właściwemu organowi. Takie stwierdzenie jest uzasadnione przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które służą temu, aby mimo wniesienia podania do organu niewłaściwego zostało ono doręczone organowi właściwemu oraz aby strona z powodu swego błędu nie poniosła szkody. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, zaś w myśl art. 65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Ponadto stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W świetle powołanych przepisów nie sposób uznać, że w rozpoznawanej sprawie ponaglenie nie zostało skutecznie wniesiono skoro dwukrotnie zostało ono doręczone właściwemu organowi. Raz, gdy zostało ono wniesione do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, drugi raz, gdy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniesione bezpośrednio do niego ponaglenie przekazał Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, iż ponaglenia wnosił w imieniu skarżącego profesjonalny pełnomocnik. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem prawnej sytuacji strony postępowania w zależności od tego przez kogo jest reprezentowana. Uwzględniając powyższe uznać należało, że podstawa kasacyjna, w której twierdzi się, że w sprawie nie miał zastosowania art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a. nie jest zasadna oraz że podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) przez odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania służących skarżącemu środków zaskarżenia, mimo że ponaglenie zostało złożone, jest zasadna. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania, określonych w uzasadnieniu uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07.