VII SAB/Wa 157/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. R. i G. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących B. R. i G. S. kwoty po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] września 2019 r. B. R. oraz G. S. (dalej: "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: "organ", "Minister") w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 26+662 do km61+ 565." Skarżący wnieśli o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie odwołania – w terminie miesiąca oraz 2) zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018r. zostało wniesione w dniu 13 czerwca 2018 r. Załatwienie odwołania przez organ powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania, tj. do dnia 15 lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju dokonał mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji pomiędzy Starostwem Powiatowym w [...] i Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w [...] oraz Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...]. Działania te, można nazwać pozornymi, nie zmierzały bowiem do załatwienia odwołania. Polegały one głównie na wystąpieniu Ministra w dniu 27 lipca 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...], w dniu 26 września 2018 r. do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] oraz w dniu 26 września 2018 r. do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], w celu ustosunkowania się inwestora do zarzutów skarżących. Pozostała korespondencja polegała na wysyłaniu pism do skarżących: w dniu 22 listopada 2018 r. i w dniu 21 maja 2019 r. w sprawie stanu prawnego działki nr [...] położonej w [...] gmina [...], powiat [...]. Tymczasem działka ta nie stanowi własności wnoszących skargę a termin rozpatrzenia odwołania jest przesuwany, pomimo, że w sprawie nic się nie dzieje. Następnie skarżący przedstawili swoje uwagi do decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. podnosząc, że zatwierdzono nią podział działek: nr [...] i nr [...], których granice istniejące na gruncie w znaczny sposób są rozbieżne z granicami na mapach ewidencyjnych. W wyniku takiego podziału nie zapewniono wymaganych przez prawo indywidualnych zjazdów z dostępem do drogi publicznej, tj. działkom nr [...] i nr [...] powstałym z podziału działki nr [...] i nr [...]. Zaprojektowano zjazd wspólny do działek nr [...] nr [...] o szerokości 4,5 m, co jest niezgodne z § 79 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku z bezskutecznym upływem ww. terminów do rozpoznania odwołania, skarżący wnieśli do Ministra Inwestycji i Rozwoju ponaglenie z 31 października 2018 r. (wysłane elektronicznie) oraz ponaglenie złożone osobiście w dniu 10 września 2019 r. Pismem z 10 października 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, ustosunkowują się do zarzutów skarżących w jej treści. Pismem procesowym z 23 października 2019 r. skarżący uzupełnili skargę załączając m.in. odwołanie z 13 czerwca 2018 r. otrzymane przez organ w dniu 15 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie, w związku z wydaniem przez Ministra Finansów Inwestycji i Rozwoju (po wniesieniu skargi) decyzji z [...] listopada 2019 r., znak: [...], orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznanie odwołania (nawet w sposób niezadawalający skarżących) powoduje bowiem, iż brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja Ministra z [...] listopada 2019 r. stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, o czym strony w ww. decyzji zostały poinformowane. Z tych też względów, Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I wyroku). Wskazać jednak należy, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Tym samym, w tym zakresie, Sąd jest zobowiązany się wypowiedzieć. Aby wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Oceniając materiał dokumentacyjny Sąd doszedł do przekonania, że organ w rozpoznaniu niniejszej sprawy dopuścił się przewlekle prowadzonego postępowania, jednakże przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. wpłynęło do Ministra (za pismem Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r.) w dniu 28 czerwca 2018 r. Przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego pierwsze czynności organ podjął w dniu 18 lipca 2018 r., następnie pismem z 27 lipca 2018 r. Minister, w trybie art. 136 k.p.a., wystąpił do Wojewody [...] o dostarczenie dokumentu potwierdzającego obwieszczenie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji. Pismem datowanym na dzień 27 lipca 2018 r. Minister wystąpił również do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] oraz Starosty [...], celem uzyskania wyszczególnionych informacji, niezbędnych do zakończenia postępowania odwoławczego. Wskazując, że sprawa nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie, Minister wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 28 września 2018 r. Odpowiedzi w powyższym zakresie organ uzyskał w dniu 6 sierpnia 2018 r., 9 sierpnia 2018 r., 14 sierpnia 2018 r. Pismem z 17 września 2018 r. (wpływ do organu 19 września 20018 r.) skarżący ponowili zarzuty zawarte w odwołaniu. O stanowisko inwestora w kwestii zarzutów skarżących dotyczących lokalizacji inwestycji drogowej, organ odwoławczy wystąpił do inwestora przy piśmie z 26 września 2018 r., wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy – do 30 listopada 2018 r. Jednocześnie, w dniu 26 września 2018 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o akta sprawy dotyczące decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla niniejszej inwestycji drogowej. Stanowisko w powyższych sprawach Minister uzyskał w dniu 10 października 2018 r., 15 października 2018 r. Postanowieniem z [...] października 2018 r. organ II instancji (po rozpoznaniu wniosku skarżących z 17 września 2018 r., uzupełnionego pismem z 27 września 2018 r.) odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. Następne dokumenty w sprawie dotyczącej realizacji przedmiotowej inwestycji Minister otrzymał 5 listopada 2008 r. oraz 11 grudnia 2018 r., wyznaczając w międzyczasie kolejny termin załatwienia sprawy – do dnia 18 stycznia 2019 r. Pismem z 22 listopada 2018 r. organ poinformował skarżących o przebiegu postępowania, uzasadniając przedłużanie postępowania odwoławczego koniecznością prowadzenia czynności wyjaśniających. Kolejne wnioski w zakresie wstrzymania zaskarżonej decyzji skarżący kierowali do organu w styczniu 2019 r. Z akt sprawy wynika, że Minister zwracał się także o niezbędne informacje do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz prowadził korespondencją z ww. organami w miesiącach: luty i marzec 2019 r. Zawiadomieniem z 12 kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 10 k.p.a., organ II instancji poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się oraz zgłoszeniu żądań. Skarżący przedstawili stanowisko w sprawie w dniu 8 maja 2019 r. Wymiana korespondencji pomiędzy ww. organami miała nadal miejsce w miesiącu maju. Zawiadomieniem z 14 sierpnia 2019 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – do 31 października 2019 r., przedłużając go (pismem z 31 października 2019 r.) do 15 listopada 2019 r. Decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] listopada 2019. Nierozpoznanie przez organ II instancji odwołania w terminie ustawowym a także zachowanie organu niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i jest naganne. Sąd stwierdził jednak, że choć istotnie rozpoznanie przez organ odwołania strony skarżącej nastąpiło dopiero decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., czyli z naruszeniem terminów przewidzianych prawem, to przewlekłość organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, albo efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób. Należy bowiem zauważyć, że prowadzone, w trybie tzw. specustawy drogowej postępowania, są ze swej istoty postępowaniami skomplikowanymi. Niejednokrotnie, ustalenie kluczowych elementów stanu faktycznego wymaga zgromadzenia i analizy dokumentacji wytworzonej przez różne organy, urzędy czy instytucje. Ponadto, rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, jednoznacznego braku podejmowania jakichkolwiek czynności. W niniejszej sprawie, organ czynności podejmował (działanie to Sąd zakwalifikował jako przewlekłe), a następnie wydał ww. opisane rozstrzygnięcie z [...] listopada 2019 r., kontrolowane w stosownym trybie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie z art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.