I OSK 647/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2019 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody W w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę cudzoziemcowi oddala skargę kasacyjną Wyrokiem wydanym w dniu [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w P oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P na bezczynność Wojewody W w przedmiocie wydania pozwolenia na pracę cudzoziemcowi. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. [...] sp. z o.o. wystąpiła o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla ob. [...] O.K. Do wniosku dołączono m.in. kopię informacji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] o możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1482) oraz odrębny dokument zatytułowany "Poświadczenie odpisów dokumentów", w którym pełnomocnik Spółki [...] w oparciu o art. 4 ust. 1b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2019 r., poz. 1313 ze zm.) oświadczył, iż poświadcza za zgodność z oryginałem złożone odpisy dokumentów. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda wezwał spółkę do przedłożenia m.in. w oryginale informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych(...). W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że dołączył do wniosku uwierzytelniony odpis informacji Starosty, a uwierzytelnienie ma moc dokumentu urzędowego. W takiej sytuacji organ może żądać oryginału, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. W dniu [...] sierpnia 2019 r. spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P bezczynność Wojewody W wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm., dalej "p.p.s.a."), stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przyznanie kwoty pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i zasądzenie od organu na rzecz Spółki z o.o. kosztów postępowania. Spółka wystąpiła także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W motywach skargi wskazano, że zgodnie z art. 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), Wojewoda powinien rozpoznać wniosek bez zbędnej zwłoki, tymczasem organ żądał oryginału jednego dokumentów, który został dołączony do wniosku i poświadczony za zgodność z oryginałem. Pomimo powyższego, przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., pełnomocnik przedłożył oryginał informacji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], zaznaczając jednocześnie, że podtrzymuje pogląd, iż pierwotnie złożony przez niego i poświadczony opis informacji Starosty powinien być potraktowany jako taki, który ma moc równoważną oryginałowi. Dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda udzielił zezwolenia na pracę dla obcokrajowca na terytorium RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że sprawa została załatwiona przez wydanie w dniu [...] sierpnia 2019 r. zezwolenia. Co do sporu odnośnie zasadności wezwania do przedstawienia oryginału informacji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazał, że jest to dokument spersonalizowany, odnoszący się do konkretnego stanowiska pracy, stąd powinien być przedkładany w oryginale. Ustosunkowywując się do stanowiska organu, pełnomocnik Spółki wywiódł, że możliwość wezwania do przedstawienia oryginału dokumentu poświadczonego przez adwokata mogłaby zaistnieć, gdyby istniał przepis wyłączający art. 4 ust. 1b P.a. w zw. z art. 76 § 2 i 3 k.p.a. W opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w P stwierdził, że w sprawie nie przekroczono terminu z art. 35 § 3 k.p.a. a tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem wniosek został złożony [...] lipca 2019 r., w dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność a zezwolenie wydane zostało [...] sierpnia 2019 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że co do zasady strona ma rację, że nie ma przeszkód aby dokument w postaci informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy został złożony w poświadczonej za zgodność kopii w trybie art. 76a § 2, 2a i 3 k.p.a. Jednak w takim przypadku musi być zachowana wymagana forma, to jest kopia/skan (w formacie dopuszczonym przez rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, między innymi .pdf, .doc) powinna być bezpośrednio opatrzona podpisem elektronicznym adwokata poświadczającego ją za zgodność; innymi słowy podpis kwalifikowany będący poświadczeniem powinien być "zawarty w odpisie [poświadczanego] dokumentu"(art. 76a ust. 3 k.p.a.). Zgodnie z powyższym pełnomocnik mógł elektronicznie poświadczyć za zgodność z oryginałem odpis informacji Starosty z dnia [...] kwietnia 2019 r., jednakże powinien to uczynić poprzez opatrzenie podpisem kwalifikowanym pliku ją zawierającego, a nie odrębnego pliku zawierającego oświadczenie o zgodności tego pierwszego z oryginałem. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożyła [...] spółka z o.o. zarzucając mu na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: 1/ art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, ponieważ sąd pierwszej instancji niezasadnie pominął w swoich rozważaniach, że postępowanie administracyjne winno być odformalizowane, organ winien był swoje żądania w zakresie usuwania braków formalnych ograniczyć do niezbędnego minimum i niezasadne żądanie przez organ wykonywania niepotrzebnych czynności również jest bezczynnością, 2/ art. 76a § 2a k.p.a. poprzez jego niepoprawne zastosowanie, ponieważ Sąd uznał, że odpis (skan) dokumentu (opinii Starosty) został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, co jest nieprawdą, ponieważ jest to sprzeczne z definicją dokumentu elektronicznego z ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, 3/ art. 76a § 3 k.p.a. poprzez jego niepoprawne zastosowanie, ponieważ Sąd dokonał zbyt dowolnej wykładni tego przepisu wywodząc, że aby odpis dokumentu poświadczony za zgodność z oryginałem miał moc dokumentu urzędowego, to poświadczenie musi znajdować się "w dokumencie", przy czym podpisanie dokumentu w formacie pdf podpisem elektronicznym, czy profilem zaufanym wcale nie oznacza, że poświadczenie znajdzie się "w dokumencie" ponieważ najczęściej podpis jest osobnym plikiem, który nie znajduje się "w dokumencie". Z uwagi na powyższe na podstawie art. 179 p.p.s.a. pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi na bezczynność Wojewody W z dnia [...] sierpnia 2019 r. Z uwagi na fakt, że w sprawie wydano decyzję wniósł o umorzenie sprawy w zakresie domagania się jej wydania, podtrzymując skargę w pozostałym zakresie oraz wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Nadto pełnomocnik wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35§ 2 k.p.a. oraz art. 76a § 2 k.p.a. i art. 76a § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Istotne znaczenie ma również przepis art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych (niż wskazanie adresu) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W razie zasadnego zastosowania tejże instytucji, organ uwalnia się bowiem od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym nie można mu w takich warunkach postawić zarzutu bezczynności w załatwieniu sprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu [...] lipca 2019 r., w dniu [...] sierpnia 2019 r. organ zwrócił się do pełnomocnika spółki o uzupełnienie braków formalnych wniosku, a w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał zezwolenie na pracę dla cudzoziemca na terytorium RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższych okolicznościach nie może być mowy o bezczynności organu, skoro zarówno w dacie wniesienia skargi nie upłynął termin załatwienia sprawy i ostatecznie sprawa została załatwiona również przed upływem miesiąca. O powyższym nie może przesądzić również, błędne wezwanie organu do usunięcia braku formalnego, poprzez złożenie oryginału informacji Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że informacja Starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy (art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia) może być dołączona w elektronicznej kopii w formacie dopuszczonym rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, z tym, że powinna być poświadczona za zgodność z oryginałem poprzez bezpośrednie opatrzenie tej kopii przez adwokata kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 76a § 2, 2a i 3 k.p.a.). Skan dokumentu to odwzorowana elektronicznie treść dokumentu, a elektroniczna kopia dokumentu składanego w postępowaniu administracyjnym powinna zostać sporządzona w jednym z formatów wskazanych w przepisach wykonawczych do art. 18 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów publicznych, tj. załączniku 2 do rozporządzenia rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2247 ze zm.). Załączony do wniosku skan informacji Starosty miał format .pdf i tym samym mógł zostać wykorzystany w procesie wymiany zasobów informacyjnych przez podmioty realizujące zadania publiczne. Skoro zatem pełnomocnik złożył kopię (skan) informacji Starosty w formie elektronicznej, to potwierdzenia za zgodność z oryginałem należało dokonać przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego (art. 76a § 2a k.p.a.). Przy czym jak stanowi art. 76 § 3 k.p.a. aby odpis mógł posiadać moc dokumentu urzędowego poświadczenie to, powinno być zawarte w odpisie dokumentu. Zgodnie z powyższym skoro elektroniczna kopia dokumentu została złożona w formie pliku .pdf to jej poświadczenia należało dokonać poprzez opatrzenie wprost tego pliku kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a nie poprzez złożenie odrębnego dokumentu opatrzonego podpisem elektronicznym i zawierającym oświadczenie o zgodności informacji Starosty z oryginałem. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niepoprawnego zastosowania art. 76a § 2a k.p.a. i art. 76a § 3 k.p.a. również okazały się być nieuzasadnione. Z wyżej opisanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.