III OSK 2841/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Ke 50/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie III i w tym zakresie umarza postępowanie co do żądania stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu punktów 2, 3 i 4 wniosku Stowarzyszenia z [...] września 2019 r. a w pozostałej części oddala skargę 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego między stronami w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Ke 50/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zobowiązał Wójta Gminy M. do rozpoznania punktu 1 wniosku Stowarzyszenia [...] w D. z dnia [...] września 2019 r. - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności opisanej w punkcie I, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił skargę w pozostałej części (pkt III) oraz zasądził od Wójta Gminy M. na rzecz Stowarzyszenia [...] w D. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] września 2019 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Wójta Gminy M. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu kontaktu z radnymi gminy, tj.: 1. czy Urząd Gminy M. w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 5 września 2019 r. przesyłał wiadomości do radnych na ich prywatne skrzynki email; 2. podanie listy wysłanych wiadomości z podziałem na radnego, datę oraz informację, czego dotyczyła wiadomość; 3. podanie informacji o powodach uniemożliwienia obywatelom kontaktu z radnymi poprzez stronę BIP w dziele Esesja "Napisz do Radnego"; 4. w jaki sposób w chwili obecnej obywatel może kontaktować się z radnymi Gminy M. i podanie możliwości kontaktu formalnego tj. złożenia pisma lub wysłania wiadomości elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] września 2019 r. znak: [...], Wójt Gminy M. poinformował Stowarzyszenie [...], że wyznacza termin załatwienia wniosku do 10 października 2019 r. Jako powód opóźnienia wskazano na konieczność zwołania sesji Rady Gminy M. i nałożenie się terminów ustawowych wynikających ze zróżnicowanego zakresu obowiązków. Następnie, pismem z [...] października 2019 r., znak: [...], Wójt Gminy M. wskazał że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Ponadto wyjaśnił, że: po pierwsze, przesyłanie wiadomości do radnych stanowi czynność o charakterze technicznym i nie pozostaje w związku z informacją publiczną (pkt 1); lista wysłanych radnym wiadomości nie jest sporządzana (pkt 2); po drugie, uwarunkowania techniczne spowodowały nieaktywny moduł w systemie Esesja, zaś zgodnie z informacją przekazaną przez dostawcę programu, producent pracował nad usunięciem tej funkcji z portalu (pkt 3), oraz że sposób kontaktu obywateli z radnymi wynika ze swobodnej decyzji radnego i nie należy do kompetencji organów gminy (pkt 4). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Stowarzyszenie [...] zaskarżyło bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i nierozpoznanie wniosku z [...] września 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w całości albo oddalenie skargi jako niezasadnej. Organ wskazał, że skarga została skierowana wobec podmiotu, który nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, czyli Urzędu Gminy M. Ponadto podniesiono, że skarga została wniesiona przez osobę działającą bez właściwego umocowania, a także że jej wniesienie powinno zostać uznanie za nadużycie prawa do sądu. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja dotycząca sposobu prowadzenia korespondencji z radnymi gminy stanowi informację publiczną. Wniosek nie zawierał żądania ujawnienia adresatów korespondencji, jej treści ani adresów skrzynek mailowych radnych. Zatem żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczyło w istocie danych dotyczących zasad funkcjonowania urzędu w zakresie formy korespondencji z radnymi. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie udostępnił takiej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i w terminie prawem przewidzianym, wobec czego dopuścił się bezczynności. Bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem bezczynność nie była znaczna i nie wynikała ze złej woli organu czy lekceważenia wniosków stron. Skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy M., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 "ust. pkt 3 lit. a, lit. d, lit. e" ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz błędne zastosowanie art. 28 § 1, art. 29, art. 32 p.p.s.a. i prowadzenie postępowania z udziałem osób nieuprawnionych, art. 200 p.p.s.a. i rozstrzygnięcie o kosztach bez uwzględnienia wyniku sprawy. Zaskarżono także naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 49 § 2 p.p.s.a. oraz 58 § 1 pkt 3, 5 i 6, co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż pomimo zaistnienia przesłanek do zwrotu skargi lub jej odrzucenia, skarga została merytorycznie rozpatrzona, - art. 34 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1, 151, 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż: nie orzeczono w granicach skargi, zastosowano nieznaną w procedurze administracyjnej instytucję "modyfikacji" skargi, nie ustalono zakresu skargi, która winna podlegać umorzeniu, dokonano błędnych ustaleń faktycznych, w uzasadnieniu wyroku nie ustalono w sposób prawidłowy stanu faktycznego i nie odniesiono się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o "stwierdzenie nieważności postępowania" gdyż pełnomocnik procesowy Stowarzyszenia nie był należycie umocowany a Urząd Gminy wskazany jako strona postępowania nie miał zdolności sądowej, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi w całości, lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości. Ponadto zwrócono się o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zachodzą przesłanki do unieważnienia postępowania przed WSA, albowiem Sąd Wojewódzki rozpatrzył skargę wniesioną przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika Stowarzyszenia. Z przedłożonego odpisu KRS wynika bowiem reprezentacja prezesa lub zastępcy prezesa i członka zarządu działających łącznie. Z załączonego do skargi pełnomocnictwa nie wynika, kto udzielił pełnomocnictwa. Także po wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych skargi przedłożone pełnomocnictwo nie było zgodne z zasadami reprezentacji, bowiem zostało podpisane przez jedną osobę. Dalej podkreślono, że jako strona postępowania został wskazany podmiot nieposiadający zdolności sądowej, czyli Urząd Gminy w M. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że skarga została wniesiona w okolicznościach, które winny być uznane za nadużycie prawa do sądu. Co więcej, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwych ustaleń faktycznych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania i czy nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a następnie wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzuty nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, które okazały się niezasadne. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Stowarzyszenie zarzuciło w skardze bezczynność i przewlekłość postępowania podmiotowi, który nie ma zdolności sądowej. Zarzut ten został oparty na twierdzeniu organu, że jako organ w skardze wskazano Urząd Gminy M. Tymczasem, biorąc pod uwagę treść całej skargi, nie budzi wątpliwości, że intencją Stowarzyszenia była skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. Co prawda, we wstępnej części skargi jako organ wskazano Urząd Gminy M., to ponadto podano, że jest on reprezentowany przez Wójta Gminy M. Jednak najważniejsze jest to, że pismo z [...] czerwca 2019 r. zatytułowano "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy M.". Ponadto treść żądań i ich uzasadnienie wskazują, że dotyczą organu, którym jest Wójt Gminy M. Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy M. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że podmiot ten, stosownie do treści art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., może być stroną niniejszego postępowania. Nie można również zgodzić się z tym, że Stowarzyszenie było reprezentowane przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. Zarzut ten oparto na twierdzeniu, że reprezentacja Stowarzyszenia wymaga oświadczenia dwóch osób tj. prezesa i członka zarządu lub wiceprezesa i członka zarządu. Tymczasem w sprawie bezsporne jest, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował pełnomocnika Stowarzyszenia będącego adwokatem, którego upoważnił do działania w niniejszej sprawie jednoosobowo prezes Stowarzyszenia. Sposób reprezentacji Stowarzyszenia wskazany w znajdującym się w aktach sprawy odpisie Krajowego Rejestru Sądowego może budzić poważne wątpliwości, bowiem znajdujący się w nim zapis dopuszcza możliwość różnego jego interpretowania. Zapis ten brzmi, że "Do reprezentowania Stowarzyszenia oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych jest upoważniony prezes zarządu lub wiceprezes zarządu i jeden członek zarządu działający łącznie". Zachodzi zatem pytanie jak należy ten zapis traktować? Należy rozważyć dwa warianty. W wariancie pierwszym pełnomocnictwa może udzielić prezes łącznie z członkiem zarządu albo wiceprezes łącznie z członkiem zarządu (tak twierdzi skarżący kasacyjnie). Natomiast wariancie drugim pełnomocnictwa może udzielić prezes jednoosobowo albo wiceprezes łącznie z członkiem zarządu (tak przyjmuje Stowarzyszenie i Sąd pierwszej instancji). Analizowany zapis sposobu reprezentacji Stowarzyszenia jest niejednoznaczny (niepoprawny gramatycznie i logicznie). W zdaniu podlegającym wykładni użyto funktora "lub", który w logice prawniczej występuje jako funktor alternatywy nierozłącznej – oznacza to, że może być spełniony jeden warunek ale równie dobrze mogą być spełnione oba warunki (możemy wybrać jedną z dwóch możliwości, ale równie dobrze możemy wybrać obie). Jednak w zdaniu tym użyto również funktora "i", nazywanego w logice prawniczej koniunkcją, która oznacza, że muszą być spełnione oba warunki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy zastosowaniu wykładni logicznej właściwy jest wariant drugi, czego potwierdzeniem jest też to, że przyjmuje się, iż koniunkcja łączy silniej niż alternatywa. Zatem prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji za dopuszczalne, udzielanie pełnomocnictwa do reprezentacji Stowarzyszenia w niniejszej sprawie, jednoosobowo przez prezesa Stowarzyszenia. W rezultacie nie doszło naruszenia przepisów art. 34, art. 28 § 1, art. 29 i 49 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji, brak jest przesłanek z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. do uznania postępowania przed Sądem pierwszej instancji za nieważne. Skoro, jak wyżej wskazano, skarga została wniesiona przez osobę właściwie umocowaną w sprawie i została skierowana wobec podmiotu posiadającego zdolność sądową i zdolność procesową, to już chociażby z tych przyczyn brak było przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3, 5 i 6 p.p.s.a. Nietrafnie w skardze kasacyjnej zarzucono Stowarzyszeniu nadużycie prawa do sądu i prawa dostępu do informacji publicznej. Ogólnie rzecz ujmując do nadużycia prawa do sądu i dostępu do informacji publicznej dochodzi w sytuacji gdy inicjowanie postępowania sądowego nie służy ochronie naruszonych praw skarżącego lecz innym celom. W sprawach, których przedmiotem jest prawo dostępu do informacji publicznej z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy celem wszczęcia postępowania nie jest społeczna kontrola władzy publicznej, troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, lecz zaspokajanie prywatnych potrzeb (interesów). W skardze kasacyjnej na uzasadnienie omawianego zarzutu wskazano jedynie, że "Wniosek Stowarzyszenia został załatwiony w sposób nienaruszający prawa wnioskodawcy biorąc pod uwagę rangę oraz rodzaj sprawy tym wnioskiem objętej. Ponadto sposób załatwienia sprawy przez organ wynikał z szerszego kontekstu faktycznego, w tym poprzedniej korespondencji". Pomijając problematyczną kwestię dopuszczalności odrzucenia skargi lub oddalenia skargi z powodu nadużycia prawa do sądu i prawa dostępu do informacji publicznej, odnosząc się do tak lakonicznej argumentacji, przypomnieć należy, że przedmiotem wniosku o udostepnienie informacji publicznej objętej niniejszą sprawą jest informacja – "Czy Urząd Gminy M. w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 5 września 2019 r. przesyłał wiadomości do radnych na ich prywatne skrzynki email". Zatem odpowiedź na to pytanie sprowadza się do potwierdzenia takiego sposobu komunikowania się z radnymi lub temu zaprzeczenie. Wobec tego odpowiedź na tak postawione pytanie nie powinna być zbyt pracochłonna. Trzeba też zauważyć, że stosownie do treści art. 2 ust 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Pomimo tego, Stowarzyszenie odpowiadając na zarzuty organu wskazało, że zażądało informacji od organu kierując się interesem społecznym, tj. potrzebą ustalenia czy organ nie narusza przepisów art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Podejrzenie naruszenia tej regulacji wynikało z uzyskanej już informacji od Przewodniczącego Rady Gminy M., że radni nie posiadają służbowych skrzynek mailowych. Tymczasem przesyłanie korespondencji mogącej zawierać dane osobowe przez organy gminy z radnymi na ich prywatne skrzynki mailowe, nie zapewnia przetwarzanym danym właściwej ochrony, tj. nie daje gwarancji, że dostęp do przesyłanych danych osobowych mają wyłącznie osoby upoważnione, co w konsekwencji może stanowić naruszenie obowiązków wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy i przedstawioną tu argumentację Stowarzyszenia oraz to, że działania kontrolne w tym zakresie wpisane są w działalność statutową Stowarzyszenia, nie sposób przyjąć, że wniosek Stowarzyszenia będący przedmiotem niniejszej sprawy, stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej a wniesienie skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku stanowi nadużycie prawa do sądu. Już chociażby z tego względu, brak było podstaw do postulowanego przez organ odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3, 5 i 6 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwych ustaleń faktycznych. Nie jest bowiem prawdą, że Sąd sprzecznie z treścią pisma organu z dnia [...] października 2019 r., stwierdził, że organ udzielając odpowiedzi przyznał, że wniosek w odniesieniu do jego punktu 1 dotyczy informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji kilkakrotnie wskazywał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ stał na stanowisku, że w tym zakresie wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Sąd na stronie 11 tego uzasadnienia stwierdził natomiast wyraźnie, że organ odpowiedział na wniosek co do jego punktów 2, 3 i 4, czym przyznał, że są to informacje publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do uznania żądanej w punkcie 1 wniosku informacji za informację publiczną. Autorka skargi kasacyjnej nie podjęła w skardze kasacyjnej skutecznej polemiki z argumentacją Sądu pierwszej instancji, przemawiającą za tym stanowiskiem. Informacja, o którą Stowarzyszenie zawnioskowało w punkcie 1 wniosku dotyczy tego, czy urząd gminy w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 5 września 2019 r. przesyłał wiadomości do radnych na ich prywatne skrzynki. Za Sądem pierwszej instancji należy powtórzyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przedmiot informacji publicznej uszczegóławia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który to przepis w punkcie 3 stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit. d), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (lit. e). We wniosku o tę informację nie ma żądania o wskazanie adresatów takiej korespondencji, treści i terminów jej wysyłania, ani adresów prywatnych skrzynek mailowych radnych. Wniosek sprowadza się w tym pytaniu wyłącznie do udzielenia informacji, czy organ gminy (lub pracownicy urzędu, którym kieruje) w konkretnym okresie, przesyłał wiadomości na skrzynki prywatne radnych. Zatem w istocie chodzi o informację związaną z zasadami funkcjonowania urzędu w zakresie tego, czy drogą elektroniczną urząd komunikuje się z radnymi na ich prywatne skrzynki mailowe, tj. czy korespondencja z urzędu przesyłana jest taką drogą do radnych. Trudno zatem przyjąć, że informacja o tym, jak działa Urząd Gminy M., tj. czy korzysta z elektronicznych dróg komunikacji z radnymi nie stanowi informacji o sprawach publicznych. Jest to bowiem związane ze sposobem ochrony danych osobowych. Informacje o wysyłaniu takiej korespondencji do radnych, organ powinien posiadać w stosownych rejestrach, ewidencjach (także prowadzonych elektronicznie). Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że informacji o sposobach komunikowania się urzędu z radnymi tj. członkami organu, którego uchwały wójt ma obowiązek wykonywać (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), nie można uznać za informację spoza katalogu wymienionego w art. 6 u.d.i.p. tylko dlatego, że korespondencja ta wysyłana miałaby być na prywatną skrzynkę mailową radnego. Podkreślić należy bowiem, że czym innym jest sposób komunikowania się wójta (urzędu gminy) z radnymi, czym innym zaś treść takiej korespondencji i adresy osób, do których jest ona przesyłana. Jednak takich informacji w punkcie 1 wniosku nie żądano. Przytoczone w skardze kasacyjnej skądinąd słuszne orzecznictwo Sądów administracyjnych, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, szczególnie to dotyczące dokumentu wewnętrznego czy działalności ściśle technicznej organów administracji. Zauważyć bowiem należy, że pytanie z punktu 1 wniosku dotyczy sposobu korespondencji wysyłanej poza urząd, do podmiotów zewnętrznych, którymi są radni. Pytanie nie dotyczy też kwestii ściśle technicznych. W tych okolicznościach nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a) lit. d) i lit. e) u.d.i.p. A skoro organ nie udostępnił informacji publicznej z punktu 1 wniosku, to Sąd prawidłowo na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w tej części. Nie doszło też do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ upatruje tego naruszenia w tym, że z uzasadnienia wyroku wynika wątpliwość co do tego "o czym orzekał WSA w pkt. I wyroku, skoro skarga w całości dotyczyła przewlekłości prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy". Zauważyć należy, że z treści skargi wynikało, w szczególności ze wskazanych w niej żądań, że dotyczy ona zarówno przewlekłości prowadzenia postępowania jak i bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku. Konsekwentnie, Sąd w punktach I i II zaskarżonego wyroku orzekł co do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku w jego punkcie 1. Natomiast co do przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd w uzasadnieniu tegoż wyroku (strona 11) wyraźnie stwierdził, że "Wójt Gminy M. nie dopuścił się przewlekłości postępowania, dlatego skargę w tej części oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a. (punkt III wyroku)". Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a., którego organ dopatruje się w rozstrzygnięciu o kosztach postępowania bez uwzględnienia wyniku sprawy w sytuacji gdy pełnomocnik procesowy działał nieskutecznie. Przede wszystkim należy zauważyć, że organ administracji, nie może żądać kosztów postępowania od skarżącego w wypadku oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę co do bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku w punkcie 1. Wobec udostępnienia żądanej informacji z punktów 2, 3 i 4 wniosku Stowarzyszenie cofnęło skargę w tej części. Zatem skarga w jej istotnym zakresie była zasadna i skuteczna. Dlatego Sąd pierwszej instancji słusznie, stosownie do art. 200 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia minimalne koszty postępowania poniesione przed tym Sądem. Mając powyższe wywody na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w omówionej wyżej części. Natomiast rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wątpliwość, czy Sąd orzekł o całości żądania zawartego w skardze z 24 września 2019 r. Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami sprawy określonymi skargą. Sąd pierwszej instancji co prawda dostrzegł, że Stowarzyszenie pismem z dnia 6 grudnia 2019 r. "zmodyfikowało zakres skargi", jednak pismu temu nie przypisał należytego znaczenie procesowego. Skoro w piśmie tym, Stowarzyszenie ograniczyło skargę do zobowiązania organu do wykonania wniosku w zakresie punktu 1 wniosku, stwierdzenia, że organ dopuścił się nieuzasadnionego przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej przez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania, to jest to równoznaczne z cofnięciem skargi co do bezczynności organu w części dotyczącej rozpoznania wniosku w jego punktach 2, 3 i 4. Tymczasem z punktu III zaskarżonego wyroku domniemywać należy, że Sąd oddalił skargę w tym zakresie. Jednak z treści art. 60 p.p.s.a. wynika, że skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Uznać należy, że w przedmiotowej sprawie cofnięcie skargi w części wskazanej w piśmie z 6 grudnia 2019 r,. było w świetle art. 60 p.p.s.a. dopuszczalne i skuteczne. Dlatego zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postępowanie sądowe w tej części powinno być umorzone. Dlatego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji oddalając w tej części skargę, naruszył art. 151 p.p.s.a. i art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w tej części uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił punkt III zaskarżonego wyroku i rozpoznał w tej części skargę. Jak już wykazano wyżej, postępowanie w zakresie dotyczącym bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku w jego punktach 2, 3 i 4, wobec skutecznego cofnięcia skargi w tej części podlegało umorzeniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast wobec tego, że strony w postępowaniu kasacyjnym nie kwestionują, że organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tej części. Wobec częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej i oddalenia jej w pozostałej części, na podstawie art. 207 § 1 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego między stronami w całości.