III OSK 2830/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 569/19 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 9 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 569/19, oddalił skargę S. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 9 maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia 19 marca 2019 r., nr [...], odmówił S. D. - dalej: "skarżący", uchylenia decyzji własnej z dnia 16 sierpnia 2011 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia 22 marca 2011 r. nr [...], odmawiającą przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że skarżący, w dniu 28 grudnia 2017 r. wystąpił do organu z prośbą o ponowne przeanalizowanie jego wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich. W ocenie organu, zgromadzone w sprawie skarżącego w sposób wyczerpujący dowody nie potwierdzają spełniania warunków określonych w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1255) – dalej: "ustawa o kombatantach". Obóz przy [...] Zakładach Samochodowych w P., w którym przebywał skarżący, nie został wymieniony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości. Nadto zebrane w sprawie dowody nie potwierdziły istnienia w roku 1944 obozu P. G. Także Instytut Pamięci Narodowej powiadomił organ, że nie posiada materiałów pozwalających na potwierdzenie faktu, że w barakach po magazynach wojskowych, w których w 1939 r. i 1940 r., mieścił się obóz przesiedleńczy P. G., w maju i czerwcu 1944 r. istniał obóz pracy lub obóz o innym charakterze. Całokształt zebranego materiału dowodowego wskazywał, że obóz, do którego trafił skarżący, miał charakter przejściowy; przywiezione doń osoby przebywały w nim do czasu wywiezienia do dalszej pracy. Osadzonym nie nadawano numerów obozowych. Rodziny nie były rozdzielane. Na terenie obozu znajdowały się zakłady samochodowe, w których pracował także stryj skarżącego. Natomiast skarżący, po krótkim czasie, został zabrany z obozu przez matkę. Organ wskazał ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 954/11, zaaprobował ustalenia Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i w konsekwencji oddalił skargę wniesioną przez skarżącego. Odnosząc się do dokumentów pozyskanych z Międzynarodowego Biura Poszukiwań (International Tracing Service) z siedzibą w Bad Arolsen, dołączonych do wniosku o wznowienie postępowania, organ stwierdził, że stryj skarżącego trafił na roboty przymusowe do Niemiec. Ten fakt również przemawiałby za tym, że skarżący wraz z rodziną stryja przebywał w obozie, który podlegał Urzędowi Pracy, a nie niemieckim władzom bezpieczeństwa. Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się zmiany decyzji i uznania go za ofiarę represji wojennych. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia 9 maja 2019 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 19 marca 2019 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, organ wskazał, że w toku obecnie prowadzonego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów i nie wskazała na jakiekolwiek nowe okoliczności, które w ocenie organu przemawiałyby za uznaniem, że interes społeczny lub słuszny interes strony nakazuje wzruszenie ostatecznej decyzji. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ostateczne rozstrzygnięcie organu, zarzucając naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady przekonywania i zasady słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu, w rozpoznawanej sprawie należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, który nie dopatrzył się podstaw zmiany bądź uchylenia swojego stanowiska zawartego w decyzji z dnia 16 sierpnia 2011 r. Wzruszenie decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Sądu meriti trafne są uwagi organu, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów i nie wskazał na jakiekolwiek nowe okoliczności, które przemawiałyby za zmianą lub uchyleniem decyzji z dnia 16 sierpnia 2011 r. Materiał dowodowy sprawy został już oceniony przez Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 954/11. Sąd podkreślił wówczas, że organ nie kwestionuje pobytu skarżącego w miesiącu maju-czerwcu 1944 r. (7 dni) w przedmiotowym obozie wraz z rodziną stryja. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania nie uzyskano dowodów, które potwierdzałyby twierdzenia skarżącego, że w 1944 r. przy [...] Zakładach Samochodowych w P., na terenie funkcjonującego w latach 1939-1940 obozu P. G., istniał i funkcjonował obóz, który może zostać uznany za miejsce odosobnienia o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o kombatantach. To zaś mogło jedynie dać podstawę do przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę II SA/Po 954/11, również przedstawiony przez skarżącego opis charakteru obozu, w którym przebywał na przełomie maja i czerwca 1944 r., nie daje podstawy do stwierdzenia, że obóz ten - na tle innych miejsc hitlerowskich kaźni - był miejscem odosobnienia o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o kombatantach. Informacje przekazane przez skarżącego wskazują, że obóz ten w tym okresie miał charakter przesiedleńczy i podlegał pod niemiecki urząd pracy, skarżący podał bowiem, że osoby osadzone przebywały w nim krótko, i były następnie wywożone do pracy do Niemiec. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skarżący, inicjując postępowanie w trybie art. 154 § 1 K.p.a., podejmuje próby wykazania, że we wskazanym przez siebie okresie przebywał w obozie przesiedleńczym P.-G. Podkreśla wagę znajdujących się w aktach sprawy dowodów, jako wskazujących na fakt wywiezienia go do obozu i istnienia w tym czasie obozu przesiedleńczego P.-G. Jak jednak wynika ze stanowiska organu, a także treści wyroku w sprawie II SA/Po 954/11, okoliczności te zostały już w sprawie stwierdzone. Przyczyną odmowy nadania skarżącemu uprawnień kombatanckich było stwierdzenie, że miejsce w którym znajdował się skarżący nie miało cech wskazanych w art. 4 ustawy o kombatantach. Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zgromadzone w aktach sprawy dowody nie pozwalają na wzruszenie ostatecznej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec niestwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji, wniesiona skarga podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. D. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: 1) naruszenie zasad postępowania poprzez niedopuszczenie skarżącego do złożenia pełnych wyjaśnień przed Urzędem do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i przyjęcie, że złożone niepełne oświadczenie stanowi całość wyjaśnień skarżącego; 2) naruszenie zasad postępowania poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w taki sposób, że nie został zebrany odpowiedni materiał dowodowy w postaci zeznań i wyjaśnień skarżącego; 3) naruszenie zasad postępowania poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w postaci nieuwzględnienia w stopniu wystarczającym zeznań H. J.; 4) naruszenie zasad postępowania w ten sposób, że nie został uwzględniony słuszny interes społeczny (art. 154 K.p.a.), w taki sposób, iż poprzez błędne ustalenia faktyczne Sąd nie dopuścił do ustalenia prawdy historycznej opierającej się na zeznaniach świadków i skarżącego; 5) naruszenie zasad postępowania w ten sposób, że nie został uwzględniony słuszny interes strony, poprzez nieuwzględnienie, iż skarżący został oddzielony od rodziny jako dziecko poniżej 14 roku życia, a także przebywał w miejscu odosobnienia, jakim był obóz P. - G. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał m.in., że Sąd w zaskarżonym orzeczeniu nie uwzględnił ani słusznego interesu strony, ani interesu społecznego. Jako interes skarżącego wskazane zostało uzyskanie uprawnień kombatanckich. Jest to oczywiście prawda, jednakże nie ze względu na przysługujące z tego tytułu uprawnienia, a sam status kombatanta, który uwiarygadnia dzieło życia skarżącego, jakim jest propagowanie historii i pamięci o wydarzeniach okresu II Wojny Światowej wśród młodzieży i lokalnej społeczności. Interesem skarżącego jest jednak przede wszystkim, w odniesieniu do sprawy, możliwość złożenia pełnych wyjaśnień, co w toku sprawy nie zostało mu umożliwione, gdyż organ administracyjny posiłkował się niepełnymi i niekompletnymi wyjaśnieniami złożonymi w poprzednim postępowaniu. Również społeczny interes nie został zinterpretowany prawidłowo. Interesem społecznym jest ustalenie przede wszystkim prawdy historycznej, a także utrwalenie wspomnień ostatnich żyjących świadków historii, w tym lokalnej. Oparcie się na niekompletnej i wielokroć niszczonej dokumentacji niemieckiej, a nie zeznaniach osób, które przeżyły pobyt w obozie może prowadzić do bezpowrotnego utracenia możliwości ustalenia lokalnej historii. Pismem procesowym z dnia 30 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego zawiadomił o wszczęciu śledztwa przez IPN w sprawie stworzenia w czerwcu 1944 r. obozu dla ludności polskiej położonym w dzielnicy G. w P., w którym przebywał skarżący oraz protokół przesłuchania skarżącego przed Prokuratorem Oddziałowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada zauważyć, że zostały one sformułowane w sposób bardzo ogólny, bez jakichkolwiek odniesień do konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji miał naruszyć. Tak generalny sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych uniemożliwia na ich podstawie efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem autora kasacji – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny, a nadto wskaże na czym owo naruszenie polegało. Jeżeli zatem spośród dziewiętnastu zarzutów kasacyjnych żaden nie odwołuje się do konkretnych okoliczności badanej sprawy i nie wskazuje na czym polegało naruszenie wskazanych przepisów, to nie sposób potwierdzić w postępowaniu kasacyjnym zasadności tego rodzaju zarzutów. Analizując treść poszczególnych zarzutów we wskazanym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny jest w stanie przyjąć, że autor kasacji kwestionuje ustalenia faktyczne sprawy i ich ocenę dokonaną w toku postępowania administracyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 154 K.p.a.) skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego, wobec niewłaściwego sformułowania zarzutów, w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Tym samym zarzuty te nie poddają się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że wykładania art. 154 K.p.a. dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien luz decyzyjny. Tylko w obszarze tego luzu decyzyjnego wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 154 K.p.a. Nadto przedmiotem postępowania w trybie art. 154 K.p.a. nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 154 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, LEX nr 320845). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej, czy też zmieniać podstawy prawnej decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo i jasno wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie jest możliwa zmiana, bądź uchylenie decyzji w sprawie, która była przedmiotem tego postępowania. Co zaś się tyczy nadesłanych przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2023 r. dokumentów, to na obecnym etapie postępowania nie mają one wpływu na prawidłowość podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Sąd bierze bowiem pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.