IV SA/Po 725/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 107 ust. 4 i ust. 4a, art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2014r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018, poz. 1508; zwanej dalej "u.p.s.") uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] przyznającą M. Z. (zwanej dalej również "Skarżącą") zasiłek stały. Decyzji nadano się rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. przyznał Skarżącej zasiłek stały. Postępowanie w sprawie uchylenia decyzji zostało wszczęte w związku z powzięciem informacji o zmianie sytuacji dochodowej Skarżącej. Na dzień [...] sierpnia 2018 r. wyznaczono termin wywiadu środowiskowego w celu ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej. Na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego Skarżąca nie wyraziła zgody. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ zwrócił się do Skarżącej o dostarczenie dokumentu potwierdzającego otrzymanie pomocy finansowej od znajomych, którego Skarżąca nie dostarczyła. Pismami z dnia [...] października 2018 r. oraz [...] października 2018 r. organ wezwał Skarżącą do osobistego kontaktu z pracownikiem socjalnym. Pomimo skutecznego doręczenia pism Skarżąca nie skontaktowała się z pracownikiem socjalnym. W dniu [...] listopada 2018 r. Skarżąca pozostawiła w siedzibie organu informację, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art.107 ust. 4 u.p.s. w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację przeprowadza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Zasiłek stały jest stałą formą pomocy z systemu pomocy społecznej. Ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony był u Skarżącej w miejscu zamieszkania w dniu [...] maja 2018 r. Kolejny wywiad bez względu na to czy sytuacja uległa zmianie czy też nie winien być przeprowadzony na mocy prawa do dnia [...] listopada 2018 r. Organ stwierdził, że treść art. 107 ust. 4a u.p.s. stanowi podstawę niewyrażenie do uchylenia decyzji przyznającej świadczenie w przypadku braku zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej, dlatego też orzekł o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek stały. W odwołaniu od decyzji organu I instancji M. Z. podniosła, że nie otrzymała przesyłki o wszczęciu postępowania, która została awizowana. Wyjaśniła, że nie stawiła się w siedzibie organu ze względu na stan zdrowia Skarżąca podniosła ponadto, że informowała, iż nie uzyskała odpowiedzi na pismo w sprawie wyjaśnienia, jakie dochody stanowiły podstawę ustalenia wysokości przysługującego jej zasiłku stałego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że Skarżąca posiada prawo do emerytury, której wysokość od kwietnia 2018 r. wynosiła [...] zł (bez składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki na podatek). Skarżąca mieszka sama w dwupokojowym lokalu spółdzielczym, który z uwagi na zadłużenie z tytułu opłat mieszkaniowych objęty jest egzekucją komorniczą. Syn skarżącej wg jej oświadczenia mieszka u partnerki. Lokal zajmowany przez Skarżącą uległ pożarowi i kuchnia nie nadaje się do użytkowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. przyznano Skarżącej zasiłek stały w kwocie [...]zł miesięcznie z tytułu wieku poprodukcyjnego. W toku postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego ustalono, iż dochód Skarżącej w tym okresie stanowił dodatek mieszkaniowy, który wynosił [...] zł. Skarżąca uzyskała również zasiłek celowy specjalny w wysokości [...] zł na zakup obuwia i biletów MPK oraz pomoc w formie gorącego posiłku w okresie od [...] czerwca 2018 r. do [...] października 2018 r. Kolegium wskazało następnie, że organ I instancji powziął wątpliwość, co do wysokości osiąganych przez Skarżącą dochodów z uwagi na zmianę wysokości otrzymywanego z [...] Centrum Świadczeń dodatku mieszkaniowego (z kwoty [...]zł na kwotę [...]zł tytułem dodatku mieszkaniowego oraz dodatek energetyczny na kwotę [...]zł). Organ I instancji wystąpił do [...] Centrum Świadczeń z prośbą o wskazanie, na podstawie jakich dochodów ustalono wysokość dodatku mieszkaniowego. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wyjaśniło, iż do łącznej kwoty dochodu Skarżącej zaliczono: emeryturę z ZUS przyznaną na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2018 roku w kwocie [...]zł; zasiłek stały za luty i marzec 2018 roku w kwocie [...]zł; składaka na ubezpieczenie zdrowotne z MOPR za 2 miesiące w kwocie [...]zł; składka zdrowotna z PUP za okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] marca 2018 r. w kwocie [...]zł; pomoc materialna od znajomych po [...] zł miesięcznie za okres 3 miesięcy; nadpłata z tytułu rozliczenia mediów w SM - [...] zł (zaliczona na poczet zadłużenia z tytułu opłat za lokal mieszkalny). Kolegium opisało następnie wskazane w decyzji organu I instancji okoliczności faktyczne dotyczące braku współdziałania Skarżącej z organem pomocy społecznej. Organ odwoławczy przywołał treść art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. Skarżąca pomimo kilku wezwań i informacji nie wyraziła zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu. Zdaniem organu Skarżąca jest zobowiązana do współpracy z organami pomocy społecznej między innymi poprzez zastosowanie się do zaleceń organu oraz form działania wynikających z przepisów prawa. Jak wskazało Kolegium organ pomocy społecznej został poinformowany o możliwej zmianie sytuacji dochodowej Skarżącej, co spowodowało konieczność aktualizacji wywiadu środowiskowego, tym bardziej, iż poprzedni wywiad został przeprowadzony był w dniu [...] sierpnia 2017 r. Pomimo kilku wezwań i informacji Skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego M. Z. opisała okoliczności faktyczne dotyczące otrzymanej pomocy finansowej od znajomych. Podważyła ustalenia organów dotyczących świadczeń z ZUS i PUP. Stwierdziła, że pracownik socjalny wywierał na nią presje. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. uchylającą decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. przyznającą Skarżącej zasiłek stały. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jak natomiast jak wynika z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały ustala się w wysokości w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż [...] zł miesięcznie. Organy rozpoznające niniejszą sprawę konieczności uchylenia decyzji przyznającej Skarżącej zasiłek stały upatrywały w niewyrażeniu przez Skarżącą zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Jak wynika z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. Rozpatrując sprawę dotyczącą przyznania lub pozbawienia świadczenia z pomocy społecznej organ winien mieć zawsze na uwadze, że pomoc ta ma charakter wspomagający osobę zainteresowaną w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej. Pomoc ta powinna być jednym z instrumentów polityki społecznej zmierzającym do ułatwienia i umożliwienia danej osobie powrót do prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie. Zaspakajanie niezbędnych potrzeb bytowych, których dana osoba nie jest w stanie zaspokoić własnym działaniem stanowi formę wsparcia w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Wobec wyrażonych w art. 3 u.p.s. zasad i celów pomocy społecznej, nie budzi wątpliwości obowiązek współdziałania osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Ewentualne przejawy braku realizacji tego obowiązku, z uwagi na możliwe negatywne następstwa dla aktualnych i potencjalnych beneficjentów tej pomocy muszą być jednak każdorazowo w kontekście konkretnego przypadku wnikliwie zbadane i uzasadnione, aby nie odbywało się to z pokrzywdzeniem podmiotów które do takiej pomocy się kwalifikują, spełniając ustawowe kryterium znajdowania się w trudnej sytuacji życiowej, której nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Nawet bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na etapie sporządzania wywiadu środowiskowego nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu organy administracji rozstrzygając niniejsząsprawę, ograniczając się do wskazania okoliczności braku współpracy z organem pomocy społecznej, przedwcześnie uznały, iż należało uchylić decyzję przyznającą Skarżącej zasiłek stały. Dokonując oceny sytuacji materialnej Skarżącej organy nie rozważyły, czy stanu faktycznego sprawy nie można ustalić na podstawie pozostałych dowodów będących w dyspozycji organów. W prawdzie Sąd podziela stanowisko organów, iż rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W konsekwencji brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może uniemożliwiać organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Jednak brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie zawsze zwalnia organ z obowiązku podjęcia próby ustalenia sytuacji majątkowej i bytowej beneficjenta pomocy na podstawie innych dostępnych środków dowodowych, w szczególności okoliczności znanych organowi z urzędu. W rozpoznawanej sprawie organ powołując się na okoliczność braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zaniechał innych możliwości oceny sytuacji majątkowej i bytowej Skarżącej. Uwaga ta ma o tyle istotne znaczenie, że Skarżąca regularnie korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej i jej trudna sytuacja życiowa jest organowi bardzo dobrze znana. Rozważając zasadność pozbawienia Skarżącej pomocy organ powinien zatem dokonać oceny sytuacji materialnej Skarżącej również na podstawie pozostającego w posiadaniu organu materiału dowodowego. Dopiero gdy na podstawie tak zebranego materiału organ uznał, że brak jest podstaw przyznania świadczenia, możliwe było zastosowanie art. 11 ust. 2 u.p.s. W konsekwencji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.