II SA/Wa 1941/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant, Referent stażysta Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]), zaskarżoną przez M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego z 17 kwietnia 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c i art. 22a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. Organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na : 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że pojęcia "krótkotrwałość" i "rzetelność" są pojęciami nieostrymi, przywołał słownikowe definicje tych pojęć. Organ stwierdził, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby byłego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, w oparciu o pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] marca 2017 r. informujące o przebiegu służby skarżącego i pismo Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2018 r. dotyczące przebiegu służby funkcjonariusza oraz jego akt osobowych stwierdził, że M. M. w okresie od [...] września 1987 r. do [....] grudnia 1988 r. (a więc przez rok i cztery miesiące) pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa (służba przygotowawcza na stanowisku inspektora Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]). W dniu [...] grudnia 1991 r. został przyjęty do służby w Policji. Ze służby został zwolniony w dniu [...] lutego 2012 r., tj. po 21 latach, 6 miesiącach i 8 dniach łącznego okresu służby. Organ dodał, że do tego całkowitego okresu służby zaliczył okres zasadniczej służby wojskowej (od [...] maja 1986 r. do [...] kwietnia 1987 r. tj. 11 miesięcy i 23 dni). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że "abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby (...), wnioskodawca nie spełnia drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy". W uzasadnieniu tego stanowiska Minister podniósł, że z informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego udzielonej przez Komendanta Głównego Policji w dniu [...] lutego 2018 r. wynika, że M. M. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie służby w Policji jednakże nie posiada dokumentów potwierdzających udział funkcjonariusza w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia, rozumianych, zdaniem organu, jako rzeczywiste wyjątkowe następstwo służby a nie tylko ryzyko wpisane w pełnienie tej służby. Z tych powodów organ stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z 17 kwietnia 2017 r. o ustalenie wysokości świadczenia zaopatrzeniowego (emerytury i renty inwalidzkiej) w oparciu o art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, a więc na zasadach korzystniejszych. M. M., działając przez pełnomocnika, w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji rażące naruszenie art. 8a ustawy przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego nie była krótkotrwała oraz że narażenie zdrowia lub życia jest niezbędne dla przyjęcia rzetelności służby. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podniósł, że przy ocenie tej przesłanki organ powinien wziąć pod uwagę okres całej jego służby, okres jego życia i przyczyny odejścia ze służby (na własną prośbę). Stwierdził ponadto, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków należy rozumieć jako sumienne (należyte) wykonywanie zadań i obowiązków nie zaś ich wykonywanie w sposób ponad przeciętny. W skardze postawiono również zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę okoliczności faktycznych sprawy, tj. informacji Komendanta Głównego Policji o przebiegu służby skarżącego, z której wynika, że wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem oraz pominięcie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby, co wskazuje, że po 12 września 1989 r. wykonywał on służbę z narażeniem zdrowia i życia. M. M. dodał, że z informacji o przebiegu służby wynika ponadto, że otrzymywał liczne odznaczenia, co z kolei świadczy o tym, że w rozpatrywanym przypadku została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego warunku". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg służby najpierw w Służbie Bezpieczeństwa oraz w Komendzie Rejonowej Policji w [...] i w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] (m. in. w Wydziałach [...], Wydziale [...], w Wydziale [...]). M. M. podniósł, że wielokrotnie brał udział w zasadzkach i zatrzymaniach groźnych, nierzadko uzbrojonych przestępców, co oznacza, że wykonywał służbę z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący nie zgodził się z organem co do tego, że narażenie zdrowia i życia jest "dodatkowym czynnikiem" wpływającym na ocenę rzetelności służby funkcjonariusza. M. M., odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" stwierdził, że "jest (on) wręcz idealnym przykładem, ilustrującym przykładną, wręcz wybitną służbę", o czym świadczą otrzymane odznaczenia (w tym Brązowy Krzyż Zasługi), nagrody pieniężne oraz utrata zdrowia. Skarżący dodał, że pełnił służbę w warunkach o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. (sześć razy w ciągu roku wykonywał czynności w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia), co oznacza, że wykonywał służbę rzetelnie z narażeniem zdrowia i życia. Jego zdaniem, skoro organ stwierdził, że warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę jest wpisane ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, zasadne byłoby celem przykładu podanie przykładowych sytuacji, które w ocenie organu spełniają tę przesłankę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że skarżący pełnił służbę o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa (w Służbie Bezpieczeństwa) od [...] września 1987 r. do [...] grudnia 1988 r., a więc przez okres jednego roku i czterech miesięcy. Po dniu 12 września 1989 r. okres jego służby wyniósł niewiele ponad 20 lat (od [...] grudnia 1991 r. do [...] lutego 2012 r.). M. M. w Policji rzetelnie wykonywał powierzone mu obowiązki co potwierdzają nagrody, wyróżnienia, odznaczenia i awanse jaki otrzymywał po 12 września 1989 r. W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, dotyczących ustalania emerytury (renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) dla funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i ustalenia wysokości świadczenia na podstawie art. 15, art. 22 i art. 24a (skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, pobiera emeryturę jako świadczenie korzystniejsze). Argumentował, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego oraz rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie wystarczą do wydania takiej "pozytywnej" decyzji, musi również zaistnieć "szczególnie uzasadniony przypadek" rozumiany jako wybitne osiągniecia w służbie. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Ministra, nie można uznać, że funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. ponieważ z akt nie wynika, że pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Z tego już powodu wniosek skarżącego z 17 kwietnia 2017 r. nie mógł zostać uwzględniony. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Odnosząc się do pierwszej przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, określonej w ust. 1 pkt 1 tego artykułu, należy zauważyć, że organ powołał się na słownikowe rozumienie pojęcia "krótkotrwałości", nie ocenił i nie wyjaśnił natomiast, dlaczego szesnastomiesięczna służba skarżącego (w okresie od [...] września 1987 r. do [...] grudnia 1988 r.) na rzecz państwa totalitarnego, przy całkowitym okresie służby skarżącego wynoszącym 21 lat i 6 miesięcy nie może być uznana za krótkotrwałą. Sąd uznaje ponadto, że organ dokonał błędnej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. W powołanym przepisie chodzi rzetelne wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot : "w szczególności"). Oznacza to, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Takie inne okoliczności to np. wzorowe pełnienie służby znajdujące potwierdzenie w nagrodach, odznaczeniach i awansach, na które powołuje się skarżący. Organ do tych kwestii nie odniósł się właściwie. Jak już powiedziano, z informacji o przebiegu służby skarżącego po 1989 r. wynika, że rzetelnie wykonywał powierzone mu zadania i obowiązki. Nie jest wreszcie prawidłowe zapatrywanie organu co do tego, że szczególnie uzasadniony przypadek stanowi trzecią, a w zasadzie (według kolejności) pierwszą przesłankę zastosowania art. 8a ustawy. Świadczy o tym stwierdzenie organu, że skarżący, poza spełnieniem dwóch przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, musi legitymować się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Ta uwaga odnosi się do przebiegu służby i mieści w ocenie jej wyjątkowej rzetelności. Szczególnie uzasadniony przypadek to zatem przypadek służby funkcjonariusza, który swą rzetelnością wyróżniał się, spośród innych funkcjonariuszy. Potwierdzeniem wyróżniającej służby są nagrody, wyróżniania, odznaczenia i awanse. Skarżący w taki właśnie sposób był wyróżniany w służbie. Organ nie odniósł jednakże swojej ogólnej uwagi co do rozumienia szczególnie uzasadnionego przypadku do wyróżnień, jakie spotykały skarżącego. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. W świetle powyższego Sąd uznaje, że organ dokonał; nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz nie ocenił właściwie okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032), uchylił zaskarżoną przez M. M. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania w oparciu o art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).