II SA/Lu 568/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza L. K. z dnia [...]., [...]; II. przyznaje adwokatowi R. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie [...]zł ([...] w tym [...] zł ([...]) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] Burmistrz L. K. odmówił przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad bratem T. K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w sprawie nie został spełniony warunek o jakim mowa art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem T. K. posiada ustalony stopień niepełnosprawności od dnia 27 listopada 2013 roku, czyli od 39 roku życia. Zdaniem organu w sprawie nie miał zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21października 2014r. ( k 38/13 ), ponieważ nie został on wykonany przez ustawodawcę, nie miał także zastosowania powołany wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2018r. ( II SA/Rz 298/18 ). Organ zauważył, że wyroki sądowe mogą być pomocne przy rozstrzyganiu sprawy, ale nigdy nie zastępują podstawy prawnej. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję Burmistrza utrzymało w mocy. Bezspornym zdaniem organu odwoławczego jest, że T. K. orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w B. z dnia [...]. uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym oraz niezdolny do samodzielnej egzystencji do października 2019 roku, co zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza znaczny stopień niepełnosprawności. Z orzeczenia wydanego okresowo przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. L. z dnia [...]. wynika, iż niepełnosprawność istnieje od dnia [...] r., a więc powstała w wieku 39 lat. Na podstawie Orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS, decyzją z dnia [...] r. przyznano wnioskodawczyni z tytułu opieki nad bratem specjalny zasiłek opiekuńczy, na okres od dnia [...] r. do dnia [...] roku. Kolegium zaznaczyło, że art. 17 ust. 1b) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić samoistnej przesłanki warunkującej odmowę przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego i wskazało na pominięcie wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. ( K 38/13 ). Zgodnie z wyrokiem wspomniany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji, według którego nie ma on w sprawie zastosowania. Podkreślono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, czyli utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Jednak tego rodzaju wyrok Trybunału powoduje konieczność zrekonstruowania normy prawnej na podstawie tych przepisów prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją, przy wykorzystaniu odpowiednich reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1 b ustawy należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (vide wyrok NSA z dnia 29.04.2019 roku sygn. akt I OSK 300/190, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28.03.2019 roku sygn. akt II SA/Lu 87/19). Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy przepis wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, co oznacza, że warunkiem przyznania tego świadczenia na zasadzie wyboru jest uprzednia rezygnacja z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w konsekwencji powinno prowadzić do uchylenia decyzji o przyznaniu konkurencyjnego świadczenia, tj. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem rozpatrzenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest dopiero po uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Natomiast w oświadczeniu złożonym w dniu [...] r. wniosek o uchylenie decyzji OPS w L. K. z dnia [...] r. przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy uzależniony został od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co oznaczałoby kumulację konkurencyjnych świadczeń. Ponieważ decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie została uchylona, Kolegium uznało za zasadną odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. wyjaśniła, że nie dokonywała wcześniejszej rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, ponieważ utrata wsparcia w postaci tego świadczenia w sposób istotny wpłynęłaby niekorzystnie na i tak trudną sytuację jej rodziny. Jest samotną matką dziecka w wieku szkolnym. W [...] r. brat uległ poważnemu wypadkowi, w wyniku którego jest częściowo sparaliżowany. Mieszkają razem w domu po zmarłych rodzicach. Brat jest osobą samotną, nie założył rodziny. Pobiera rentę najniższą z możliwych. Jest jego jedyną bliską osobą, mogącą się nim zaopiekować. Potrzebne są leki i rehabilitacja. W tej chwili nie stać ich nawet na pokrycie podstawowych potrzeb niezbędnych do życia. Zdaniem skarżącej sam fakt uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może mieć ostatecznego znaczenia dla oceny wniosku w tym znaczeniu, że nie może przesądzać o niemożności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie sposób bowiem uznać zaistniałej sytuacji za nieodwracalną. Rozważenia wymaga wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, o co wnioskowała składając wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stosowne oświadczenie. Z uwagi zaś na znaczącą różnicę kwotową świadczeń istnieje możliwość wyrównania różnicy między wypłaconym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, a świadczeniem pielęgnacyjnym. Przekonywała, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ administracji, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń opiekuńczych, a w tym samym czasie ubiega się o świadczenie korzystniejsze i spełnia warunki do jego uzyskania, nie dostrzega, iż w rozstrzyganej sprawie dochodzi do zbiegu uprawnień do świadczeń w rozumieniu art.27 ust. 5 ustawy, które nie mogą być rozpatrywane bez uprzedniego badania przesłanek do ich uzyskania i ustalenia prawa. Jeżeli organ rozpoznający sprawę posiada wiedzę, iż dla zapewnienia stronie maksymalnej ochrony jej interesów koniecznym jest złożenie przez stronę dodatkowych dokumentów, albo wystąpienie ze stosownym, dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować. Jeśli tego nie czyni narusza wynikającą z art.9 kpa zasadę obowiązku informowania I wyjaśniania stronom oraz uczestnikom postępowania administracyjnego całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy, szczególnie gdy organ ma wiedzę, iż działania strony, bądź niedopełnienie działań może doprowadzić do niekorzystnych dla strony skutków prawnych. Prawidłowe odczytanie treści art.17 ust.5 pkt 1 lit.b oraz art.27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że opiekując się niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, a posiadanie uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może skutkować odmową jego przyznania. Zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego obliguje do dokonania wyboru jednego ze świadczeń. Ostatecznie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku tj. od [...]. i nakazanie wypłaty odsetek od zaległości od dnia złożenia wniosku do dnia wypłaty. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rzeczywiście stosownie do art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2018r. poz. 2220) w razie zbiegu uprawnień do wskazanych w nim świadczeń przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Niedopuszczalne jest zatem jednoczesne otrzymywanie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wątpliwości co do rozumienia tego przepisu nie ma również organ odwoławczy, o czym świadczy treść zaskarżonej decyzji. Rozbieżności dotyczą natomiast tego, czy skarżąca zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dopiero wtedy bowiem jest możliwe wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tak NSA w wyrokach z dnia 21 lutego 2018r. I OSK 2758/17 i 14 grudnia 2018r. I OSK 1939/18 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W tym zaś zakresie stanowiska Kolegium nie sposób podzielić. Rację ma oczywiście organ wskazując, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK ZU 9A/2014, poz. 104; Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później, niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (tak NSA w wyrokach z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16 i 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16 opubl. w CBOSA). Nie ma zatem znaczenia, że organ pierwszej instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy, co następnie było poddane krytycznej ocenie przez organ odwoławczy. W świetle uzasadnienia decyzji organu I instancji jest oczywiste, że nadal nie rozumie on znaczenia wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i to mimo czytelnego stanowiska organu odwoławczego. Złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy skarżąca pobierała już specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany decyzją wcześniejszą, obligował natomiast organ do jego załatwienia w sposób zgodny z wyrokiem. Odmienne stanowisko byłoby uzasadnione wówczas, gdyby z przepisów art. 17 ust. 1b i art. 27 ust. 5 wynikała możliwość ustalenia prawa do kolejnego świadczenia dopiero po złożeniu rezygnacji z pierwszego z nich. W wyroku z dnia 13 lipca 2018r. ( I OSK 253/18 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że dla zagwarantowania wyboru o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Zdaniem Sądu wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W ocenie Sądu trudno się zatem dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 kpa organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 104 kpa zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Najistotniejszą kwestią powinno być jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia. Również w wyroku z dnia 29 kwietnia 2019r. ( I OSK 300/19 opubl. w CBOSA) NSA potwierdził, że nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Również w tym wyroku Sąd zaznaczył, że po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie do zaakceptowania jest w tym świetle sytuacja, w której korzystniejsze świadczenie przyznawane jest dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. Warto przy tym zauważyć, że skarżąca mimo wszystko dwukrotnie składała oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego tj. [...]. oraz [...] Oświadczenia nie zawierały co prawda wprost stwierdzenia, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak taki wniosek był oczywisty, skoro zawierało klauzulę o rezygnacji z niego z chwilą uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Złożenie oświadczenia oznaczało jednak, że nie zachodzi już kumulacja świadczeń i należało przyznać świadczenie korzystniejsze dla skarżącej od daty kiedy wykazała, że spełnia przesłanki dla jego uzyskania. Bez wątpienia przesłanki te istniały już w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r. poz. 2325) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza L. K.. O wynagrodzeniu dla adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie § 21 ust.1 pkt. 1 lit. c) oraz § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz. U z 201r. poz. 18). Jest to kwota [...]zł, podwyższona o 23% stawkę podatku od towarów i usług.