II OSK 850/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 438/19 w sprawie ze skargi T.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 438/19, po rozpoznaniu skargi T.L. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] marca 2019 r. Skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, polegających na montażu dodatkowych paneli fotowoltaicznych o mocy elektrycznej do 40 kW na budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S. Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta S. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, poprzez określenie zakresu robót budowlanych na szkicach, rysunkach lub wizualizacjach, jako że z dołączonych do zgłoszenia rysunków nie wynikło, które panele fotowoltaiczne są przedmiotem zgłoszenia. W odpowiedzi inwestor w dniu [...] marca 2019 r. złożył uzupełnienie wniosku, dołączając rysunki konstrukcyjne i rysunki architektoniczne elewacji oraz zdjęcia pokazujące zakres planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent zgłosił sprzeciw wobec zamiaru prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na ich wykonanie, wskazując przy tym, że ich realizacja narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz spowodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich przez ich zacienienie. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części nakładającej na T.L. obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, dotyczących montażu paneli fotowoltaicznych na dachu przedmiotowego budynku, utrzymując rozstrzygnięcie organu w pozostałej części. W uzasadnieniu wskazując, że montaż paneli spowoduje przekroczenie dopuszczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wysokości budynków. Dodatkowo organ zaznaczył, że sporny budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, a umiejscowienie paneli na krawędzi załamania płaszczyzn dachu budynku, przyczyni się do zniekształcenia formy zewnętrznej budynku oraz zaburzenia jego architektury. W ocenie organu sytuacji tej nie zmienia fakt, że na przedmiotową inwestycję pozwolił w decyzji z [...] lutego 2019 r. Konserwator Zabytków w S. Wskazał, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej ma uprawnienie, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny inwestycji w zakresie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził także, że montaż paneli może stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia ze względu na zmianę obciążeń konstrukcji, a także ze względu na zmianę funkcjonalną z powodu możliwości użytkowania wskazanych zadaszeń jako balkonów. Zaznaczył, że na podstawie przedłożonej dokumentacji, nie można ocenić m.in. konstrukcyjnych właściwości tych elementów w zakresie przenoszenia obciążeń spowodowanych zamontowaniem szeregu paneli fotowoltaicznych. Montaż balustrad na zadaszeniach, o czym wspomina Skarżący, prowadziłby do powstania balkonów, co należałoby uznać za przebudowę budynku wielorodzinnego w zakresie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, co kwalifikowałoby roboty budowlane jako niezwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że o ile prawidłowe okazało się nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to z uwagi na fakt, że inwestycja jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego, zmiana trybu postępowania przez nałożenie ww. obowiązku nie wpłynie w żaden sposób na prawidłowość inwestycji w świetle postanowień tego planu. W konsekwencji ww. obowiązek okazał się bezzasadny i należało uchylić tę część decyzji. Po rozpoznaniu skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji w części jest możliwe wyłącznie w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to jest podzielne. W przypadku niepodzielności rozstrzygnięcia organ odwoławczy może jedynie je uchylić i orzec merytorycznie lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Sąd wywiódł, że sprawa zgłoszenia dokonanego przez inwestora polega na akceptacji tego zgłoszenia, bądź też wniesieniu sprzeciwu i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych innych rozstrzygnięć. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że takim odrębnym, wydawanym obok sprzeciwu, rozstrzygnięciem jest nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na roboty budowlane. Sprzeciw w oparciu o ustalenie, że realizacja inwestycji spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, musi łączyć się z obligatoryjnym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. Obowiązek ten nie może zostać samodzielnie nałożony bez wniesienia sprzeciwu. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że decyzja Prezydenta zawierała wyłącznie jedno rozstrzygnięcie, które podlegało rozpatrzeniu jako całość. Dodatkowo Sąd wskazał, że organ odwoławczy uchylając decyzję Prezydenta w części dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót, nie orzekł w tym zakresie merytorycznie, ani nie umorzył postępowania przed organem pierwszej instancji. Sąd zwrócił także uwagę, że organ architektoniczno-budowlany nie posiada kompetencji do kwestionowania zakresu decyzji wydanej przez konserwatora zabytków i pomijania faktu, że w niniejszej sprawie inwestor dysponuje taką decyzją, zezwalającą na montaż przedmiotowych paneli fotowoltaicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bądź oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", polegające na błędnym uznaniu, że wydana decyzja nie odpowiada prawu, w szczególności w zakresie zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do decyzji organu pierwszej instancji, która w ocenie Sądu nie stanowi orzeczenia podzielnego i tym samym nie mogła zostać uchylona w części, podczas gdy decyzja wnosząca sprzeciw oraz nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na to, że w stanie faktycznym objętym rozstrzyganiem decyzja organu pierwszej instancji oparta jest na dwóch podstawach materialnoprawnych, stanowi decyzję o charakterze podzielnym, a tym samym mogła zostać w postępowaniu odwoławczym uchylona w części; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe z tego względu, że nie jest dopuszczalne orzekanie przez organ odwoławczy w sprawie decyzji wnoszącej sprzeciw, poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i orzekanie w tym zakresie merytorycznie, bowiem po upływie terminu materialnego określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ traci kompetencje do orzekania merytorycznego, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie administracyjnym; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie i błędnie uznał, że wydana przez organ odwoławczy decyzja nie odpowiada prawu, w szczególności w zakresie zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. do decyzji organu pierwszej instancji, która w ocenie Sądu nie stanowi orzeczenia podzielnego i tym samym, nie mogła zostać uchylona w części, lecz organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję w całości i orzec w tym zakresie merytorycznie, gdy tymczasem w sprawie decyzji o sprzeciwie organy, w tym również organ odwoławczy, po upływie terminu 21 dni do dnia doręczenia zgłoszenia traci kompetencje do merytorycznego orzekania w sprawie, z uwagi na i to, iż termin wskazany w art. 30 ust.5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym; 2) prawa materialnego przez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na naruszeniu: a) art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego przez uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie sprzeciwu jest rozstrzygnięciem niepodzielnym, a tym samym nie można zastosować do niej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy organ pierwszej instancji orzekając w przedmiotowej sprawie powołał dwie odrębne materialnoprawne podstawy rozstrzygnięcia, stanowiące podstawę wniesienia sprzeciwu, co prowadzi do wniosku, że decyzja jest decyzją podzielną, a tym samym organ odwoławczy uchylając ją w części nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania; b) art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez uznanie, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji w całości i orzec w tym zakresie merytorycznie, gdy w sprawie decyzji o sprzeciwie organy, w tym również organ odwoławczy, po upływie terminu 21 dni do dnia doręczenia zgłoszenia traci kompetencje do merytorycznego sprawie, z uwagi na to, że termin wskazany w jest terminem materialnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Zasadnie skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę, że decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1186 ze zm.) zawiera de facto dwa rozstrzygnięcia tj. zakres przedmiotowy wniesionego sprzeciwu, jak i obowiązek uzyskania w stosunku do określonej budowy lub robót budowlanych pozwolenia na budowę. Organ wnosi sprzeciw (jedno rozstrzygnięcie) i nakłada związany z nim obowiązek wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, które miały być realizowane na podstawie zgłoszenia (drugie rozstrzygnięcie). Zatem wskazana decyzja ma charakter złożony, gdyż w podstawie jej wydania mogą być powołane przepisy art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Strona wnosząca odwołanie od takiej decyzji może zaskarżyć decyzję w całości, albo poszczególne jej części, np. w części nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Także organ rozpoznając wniesione odwołanie może uchylić tylko w części wydaną na tej podstawie decyzję. O rozdzielności tego rozstrzygnięcia świadczy również fakt, że w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego ustawodawca zobowiązał organ do wniesienia sprzeciwu, w każdym z wymienionych w tym przepisie w pkt 1-3 przypadkach. Natomiast w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego pozostawił możliwość nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na realizację robót budowlanych objętych zgłoszeniem, ocenie organu, który może w drodze decyzji nałożyć taki obowiązek, jeżeli uzna, że ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować opisane w pkt 1-4 zagrożenia. Zatem zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że wprawdzie przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, to jednak jako dopuszczalną należy uznać sytuację, w której organ wydaje jedynie decyzję o uchyleniu w części zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, nie orzekając jednocześnie w tym zakresie co do istoty sprawy oraz nie umarzając postępowania. Mając bowiem podstawy do uchylenia w części zaskarżonej decyzji, organ zostaje jednocześnie pozbawiony kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie zatem wskazuje skarżący kasacyjnie, że w sytuacji gdy upłynął termin wynikający z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, organ odwoławczy został pozbawiony możliwości merytorycznego rozstrzygania sprawy, jednocześnie z chwilą wydania decyzji o sprzeciwie i utrzymania jej w tym zakresie w mocy, postępowanie zostało zakończone, a w świetle przyjętej przez Kodeks postępowania administracyjnego konstrukcji, umarza się postępowanie będące w toku, które staje się bezprzedmiotowe, nie zaś postępowanie, które zostało zakończone wydaniem decyzji (np. B. Adamiak [w:] Polskie postępowanie, 1996, s. 198). Wobec tego przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może służyć organowi odwoławczemu za podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w tzw. trudnych przypadkach, w których konieczne jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, lecz równocześnie brak jest podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której organ odwoławczy przyjął, iż zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakładającej obowiązek uzyskania zgody na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem, ale jednocześnie z uwagi na upływ 21 dniowego terminu, w którym organ może wnieść sprzeciw oraz nałożyć taki obowiązek, nie mógł wydać w tym zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem dopuściłby się naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Stąd zasadne okazały się również zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Wobec faktu, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi uznając, że byłoby to przedwczesne, w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uchylenie zaskrzonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok WSA uwzględniający skargę z powodów innych niż w niej wskazanych. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.