I OW 192/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody L. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą L. a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość postanawia: wskazać Wojewodę L. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Pismem z 1 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu powyższego wniosku Wojewoda wskazał, że pismem z 27 lutego 2019 r., Prezydent Miasta przekazał mu wniosek J.K., całkowicie ubezwłasnowolnionej, reprezentowanej przez M.P., K.K., M.U., A.C., J.J., E.J., R.A., U.A. i M.M., działających przez pełnomocnika radcę prawnego M.D., w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w Z. przy ul. [...] o powierzchni [...] m², zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], która przeszła na własność państwa w związku z orzeczeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] czerwca 1962 r., nr [...]. W piśmie tym Prezydent Miasta przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OW 12/17, w którym to wskazano wojewodę jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Jednakże Wojewoda, dokonawszy analizy rozstrzygnięć wydanych w sprawach sporu kompetencyjnego o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), dalej jako "u.s.p.m.p.", przeszła na własność Państwa, wskazał, że były wydawane odmienne rozstrzygnięcia. Sądy administracyjne stoją w nich na stanowisku, że materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania wynika z nadal obowiązującej u.s.p.m.p. i w takich sprawach ma zastosowanie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", który przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, przy czym odszkodowanie takie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.  W tej sytuacji, zdaniem wnioskującego organu, powstały uzasadnione wątpliwości, czy organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Wojewoda, czy też Prezydent Miasta, działający jako prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta wniósł o wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego sporu. Organ ten podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 27 lutego 2019 r. Podkreślił przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OW 12/17, jasno wskazał, iż organem właściwym w tego typu sprawach jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, przy czym właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też dwa organy uważają się za niewłaściwe (spór negatywny). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Przedmiotem sporu jest to, który z organów jest właściwy do orzekania o odszkodowaniu na podstawie art. 19 ust. 1 u.s.p.m.p. Zgodnie z tym przepisem "W przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą (art. 18) właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania." W myśl zaś zdania pierwszego ustępu 2 art. 19 "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomość ustala prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, odszkodowanie zaś za ruchomość ustala minister według cen rynkowych." Przepis art. 19 ust. 2 u.s.p.m.p. określa organ właściwy do ustalenia odszkodowania oraz tryb i zasady postępowania w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OW 12/17, że w odesłaniu, zawartym w art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.p.m.p., do odpowiedniego stosowania zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, nie mieści się ustalanie organu właściwego w sprawie odszkodowania, o jakim mowa w ust. 1 tego przepisu. Ustęp 2 wskazuje bowiem organ właściwy. Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, nie została dotychczas uchylona. Jest aktem nadal obowiązującym, a jedynie wskazane w powołanym przepisie prezydium wojewódzkiej rady narodowej nie istnieje w strukturze organów administracji publicznej. Należy więc ustalić, kto przejął jego kompetencje. W tym celu nie jest jednak uzasadnione sięganie do rozwiązań zawartych w u.g.n., jako że art. 19 ust. 2 w kwestii organu właściwego nie odsyła do innych ustaw. Podzielić należy stanowisko zajęte w wyżej postanowieniu NSA z 30 marca 2012 r., I OW 1/12, zgodnie z którym z art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123) wynika, że do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Do takiego przekazania kompetencji, których dotyczy niniejsze postępowanie nie doszło (zob. tzw. ustawę "kompetencyjną" z 17 maja 1990 r. – Dz. U. Nr 34, poz. 198). Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577), której art. 6 stanowił, że "Indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa." Przepis ten z pewnością nie określa szczegółowych kompetencji organów administracji rządowej. Z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie – Dz. U. Nr 99, poz. 631). Z kolei ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. utraciła moc z datą wejścia w życie (1 kwietnia 2009 r.) ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy "Wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji." Należało zatem przyjąć, że skoro obowiązująca nadal u.s.p.m.p. przyznaje w art. 19 ust. 2 kompetencje do ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości prezydium wojewódzkiej rady narodowej i kompetencje te nie zostały przeniesione na żaden inny organ, to należy przyjąć, że obecnie właściwym organem do ustalenia odszkodowania jest Wojewoda. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.