II SA/Lu 847/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 września 2017 r. posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia J. F. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego Dz.U. 2016r.poz. 23z późn.zm.), dalej "kpa" - utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] w sprawie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] maja 2016r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa elektrowni wiatrowej złożonej z 9 turbin każda o mocy do 3,5 MW, wykorzystującej energię wiatru do produkcji energii elektrycznej wraz z drogami dojazdowymi i placami manewrowymi o wymiarach ok.30 m x 50 m zlokalizowanych na działkach położonych w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przyczyną odmowy wznowienia postępowania było uchybienie terminowi przewidzianemu w 148 § 2 kpa. Wniosek o wznowienie J. F. złożyła w dniu [...] kwietnia 2017r. wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz w art. 145 § 1 pkt 5 kpa (nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Wnioskodawczyni podnosiła, że jako strona została pominięta w postępowaniu administracyjnym, zaś "o fakcie wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy została zawiadomiona dopiero od Starosty [...] w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę". Dodatkowo podniosła, że decyzja wydana została w dniu [...] maja 2016 r., zaś w dniu [...] maja 2016 r. została uchwalona ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która następnie weszła w życie [...] lipca 2016r. i zgodnie z którą lokalizacja elektrowni wiatrowych następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odmawiając wznowienia organ przytoczył treść art. 148 § 1 kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania oraz art. 148 § 2 kpa, zgodnie z którym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ ustalił, że wnioskodawczyni o kwestionowanej decyzji dowiedziała się w dniu [...] marca 2017r. z pisma od Starosty [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Okoliczność tę potwierdził również Starosta [...] w innym piśmie z dnia [...] kwietnia 2017r. wskazując, że J. F. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie budowy elektrowni wiatrowej otrzymała w dniu [...] marca 2017r., a zatem w tej dacie dowiedziała się o planowanej inwestycji, czyli również o decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym powyższy fakt potwierdziła wprost skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania. Mimo to, wniosek taki złożyła dopiero w dniu [...] kwietnia 2017r., a więc po upływie miesięcznego terminu od dnia dowiedzenia się o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy. Organ podkreślił przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, iż strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyroki NSA z dnia 28 lipca 2015 r.,sygn. akt II OSK 3115/13; z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2828/12). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest tożsame z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1663/16.). Mając powyższe na uwadze organy obu instancji uznały, że J. F. złożyła wniosek o wznowienie z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa, dlatego należało odmówić wznowienia. W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. F. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. art. 7, 8, 9, 16, 124 § 2, 75 § 1, art. 77 § 1, 78 § 1, 80 § 1, 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że bieg terminu dla skarżącej na złożenie podania o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia [...] marca 2017 r., kiedy skarżąca otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie budowy elektrowni wiatrowej, a nie od dnia [...] marca 2017r., kiedy skarżąca dokonała wglądu do akt sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 148 § 1 i 2 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca podniosła, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę spornej elektrowni wiatrowej nie wskazywało, że została wydana decyzja o warunkach zabudowy, z którą zainteresowane strony mogą się zapoznać w wyznaczonym terminie. Z zawiadomienia wynikało jedynie, że strona może się zapoznać się z zebranymi w tej sprawie dowodami, materiałami oraz zgłoszonymi żądaniami. Skarżąca z treści zawiadomienia nie dowiedziała się więc, że w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, stanowiąca jeden z materiałów i dowodów w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżąca nie będąca profesjonalistą w zakresie budownictwa lub prawa, nie miała zatem możliwości dowiedzieć się z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, że została wydana decyzja o warunkach zabudowy, zaś w oparciu o dane zawarte w zawiadomieniu, bez wglądu do akt sprawy, skarżąca nie mogłaby złożyć wniosku o wznowienie postępowania. Faktycznie skarżąca o decyzji o warunkach zabudowy dowiedziała się dopiero w dniu [...] marca 2017 r. podczas wglądu do akt sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, co potwierdzają zdjęcia z wykonania fotokopii z akt tej sprawy. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżąca nie została poinformowana o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, wbrew obowiązkowi organu administracji publicznej, wynikającym z art. 9 kpa tj. wbrew zasadzie udzielania informacji przez organy administracji publicznej, która – zgodnie z orzecznictwem sądowym – powinna być rozumiana maksymalnie szeroko. Obowiązek udzielania informacji obejmuje cały tok postępowania administracyjnego, od momentu wszczęcia aż do jego zakończenia, bowiem brak odpowiednio wczesnego działania ze strony administracji nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywatela do działań, sprawności i skuteczności działania urzędu, w orzecznictwie dominuje pogląd, że organ administracji wykonujący ciążący na nim obowiązek informowania, szczególnie starannie powinien dokonywać czynności informacyjnych w tych sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, jak również w sytuacji, gdy z zachowania strony wynika, że informacja przekazana przez organ nie dotarła do świadomości strony. Obowiązek informowania ma również szczególne znaczenie w przypadku nieporadności strony oraz gdy strona z pewnych powodów nie jest zorientowana w obowiązujących przepisach prawa. Skarżąca zarzuciła również, że organ nie odniósł się w ogóle do drugiej ze wskazanych przez nią przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa tj. do tego, że decyzja wydana została w dniu [...] maja 2016 r., zaś w dniu [...] maja 2016 r. została uchwalona ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która następnie weszła w życie [...] lipca 2016 r. i zgodnie z którą lokalizacja elektrowni wiatrowych następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak odniesienia się przez organ do tego zarzutu stanowi naruszenie art. 107 § 3 i 124 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 149 § 3 kpa w zw. z art. art 148 § 1 i 2 kpa, który stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), z tym że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). We wniosku o wznowienie, złożonym do organu w dniu [...] kwietnia 2017r., skarżąca jako podstawę wskazała art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa – podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz, że w dacie wydania tej decyzji była już uchwalona nowa ustawa z dnia zaś w dniu [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która następnie weszła w życie [...] lipca 2016r. i która przewiduje, że aktualnie lokalizacja elektrowni wiatrowych jest dopuszczalna wyłącznie w planie miejscowym. Oceniając zachowanie terminu do złożenia tego wniosku organ prawidłowo miał na uwadze przepis art. 148 § 2 kpa, a więc miesięczny termin biegnący od dnia, w którym strona dowiedziała się o kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stwierdzić natomiast należy, że organ bezpodstawnie uznał, że termin ten zaczął biec od dnia otrzymania przez skarżącą zawiadomienia o prawie końcowego zapoznania się z materiałami sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. W aktach sprawy nie ma bowiem tego zawiadomienia, co oznacza, że organ nie zapoznał się z jego treścią, natomiast skarżąca podniosła, że zawierało ono jedynie ogólną informację o prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dowodami, nie wskazywało zaś, że w skład tych materiałów wchodzi również kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy. Twierdzenia skarżącej są prawdziwe, gdyż są zgodne ze spornym zawiadomieniem, które załączyła do skargi. Nie wiadomo więc, na jakiej podstawie organ przyjął, że w zawiadomieniu była informacja, że sporna decyzja została wydana. Wprawdzie data dowiedzenia się o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym strona nie brała udziału, to niekoniecznie data zapoznania się z treścią decyzji, ale niewątpliwie musi to być co najmniej dzień, w którym strona w ogóle powzięła wiadomość, że decyzja taka istnieje, jaki organ ją wydał i kiedy, a więc dzień, w którym strona poznała te dane decyzji, które umożliwią określenie jakiej sprawy dotyczy, w jakim postępowaniu została wydana. W świetle zgromadzonych w aktach materiałów nie można natomiast przyjąć, że skarżąca już z zawiadomienia z dnia [...] marca 2017 r. dowiedziała się, że w ogóle kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy, została wydana. Skarżąca podnosi, że jest osobą, która nie zna się na przepisach prawnych i trybach postępowania przed organami, w tym w szczególności w sprawach dotyczących inwestycji budowlanych, które obejmują nie tylko wiele czynności faktycznych, ale również powiązanych ze sobą, odrębnych postępowań. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ bezpodstawnie przyjął, że skarżąca już z treści spornego zawiadomienia dowiedziała się o wydaniu kwestionowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wprawdzie we wniosku ogólnie podniosła, że dowiedziała się o tej decyzji właśnie z zawiadomienia, jednak następnie konsekwentnie podnosiła, że w rzeczywistości nastąpiło to dopiero po dokonaniu wglądu do akt sprawy tj. [...] marca 2017 r. Mając na uwadze jej wyjaśnienia i to, że nie jest ona obeznana z przepisami i procedurami z zakresu prawa budowlanego, jej oświadczenie we wniosku o wznowienie, że o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dowiedziała się z zawiadomienia, można rozumieć w ten sposób, że z zawiadomienia w ogóle dowiedziała się o procesie inwestycyjnym, co nie oznacza, że dowiedziała się już z tą chwilą o wydaniu spornej decyzji. Mając na uwadze, że skarżąca nie jest osobą biegłą w prawie nie można więc przyjmować, że wszczęcie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musiało być poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy, tym bardziej, że jak podnosi skarżąca we wniosku o wznowienie, w tym okresie zmieniły się przepisy dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych i obecnie nie wydaje się co do nich decyzji o warunkach zabudowy, lecz ich lokalizacja ustalana jest w planie miejscowym. Z tych względów zaskarżone postanowienie jest wadliwe. Natomiast gdy chodzi o zarzut skargi dotyczący nieodniesienia się przez organ do drugiej z przesłanek wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa, to stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Postępowanie o wznowienie przebiega bowiem dwuetapowo – w pierwszym z etapów organ bada wyłącznie warunki formalne wniosku o wznowienie, m.in. to czy został złożony z zachowaniem terminu, a dopiero w razie niebudzącego wątpliwości ustalenia, że strona zachowała termin, organ bada przesłanki wznowienia i ewentualnie na nowo rozpatruje sprawę. W niniejszej sprawie konieczne jest prawidłowe przeprowadzenie pierwszego etapu, a więc jednoznaczne ustalenie przez organ, czy rzeczywiście skarżąca z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dowiedziała się o wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jeśli zawiadomienie takiej informacji nie zawierało, w braku innych przeszkód do wszczęcia postepowania, organ zobowiązany będzie wznowić postępowanie i odnieść się do przedstawionych przez skarżącą podstaw wznowienia. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji wyroku.