VII SA/Wa 66/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę VII SA/Wa 66/17 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016r, , Nr [...]/[...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia K. G. na postanowienie PINB [...] z dnia [...].08.2016 r., którym nałożono na K. G. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB [...] z dnia [...].11.2012r, nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, iż K. G. nie wykonał obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].11.2012r, nr [...] nakazującej usunięcie nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym przy ul. [...]w [...], poprzez naprawę zniszczonej konstrukcji drewnianej budynku, naprawę drewnianych stropów, naprawę więźby dachowej wraz z pokryciem dachu, wymianę instalacji elektrycznej, zapewnienie podłączenia w pomieszczeniach kuchennych przewodów wentylacyjnych, wykonanie remontu kominów ponad dachem oraz zakazującej użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] w w/w budynku mieszkalnym do czasu usunięcia niniejszych nieprawidłowości oraz nakazującej wykonanie tynku oraz podłóg w lokalu nr [...] oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz naprawę ścian osłonowych. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do niego upomnienie z dnia [...] listopada 2014r wzywające do wykonania nałożonego obowiązku. Upomnienie zobowiązany otrzymał w dniu [...] grudnia 2014r i nie podjął żadnych kroków by zrealizować ciążący na nim obowiązek. Następnie, organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu [...] maja 2015r tytuł wykonawczy nr [...]/[...] którego doręczenie K. G. w dniu [...] czerwca 2015r wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] października 2015r przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych w wyniku których stwierdził, że egzekwowany obowiązek w ogóle nie został wykonany. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...]/[...]/[...] z dnia [...] sierpnia 2016r nałożył na K.G. grzywnę w wysokości 10.000zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. W przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wypełnienia nałożonych obowiązków organ administracyjny zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma obowiązek wszcząć postępowanie egzekucyjne. Postanowienie o nałożeniu grzywny spełnia wymogi art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a kwota grzywny nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic określonych w art. 121 § 2 w/w ustawy. W odpowiedzi na argumenty zawarte w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 29 ust 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ odwoławczy podkreślił, iż zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Organ odwoławczy wyjaśnił , iż w przypadku wykonania obowiązku na wniosek zobowiązanego ściągnięta lub uiszczona grzywna w celu przymuszenia może w uzasadnionych przypadkach zostać zwrócona w całości lub części. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Także wniesienie odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na decyzję [...]WINB nr [...]/[...] z dnia [...].07.2016 r" którą odmówiono stwierdzenia nieważności egzekwowanej decyzji PINB [...] nr PINB [...] z dnia [...].11.2012r, nr [...] pozostaje bez wpływu na toczące się egzekucję. W/w decyzja organu powiatowego nr [...]/[...]/[...] z dnia [...].11.2012r, stała się ostateczna, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec czego podlega wykonaniu. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj. naruszenie art. 7,8,11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na: 1) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, nie wzięcie od uwagę faktu, że lokatorzy zamieszkujący w lokalach znajdujących się w budynku przy ul. [...] [...] w [...] podlegali czynszowi regulowanemu, aż do czasu zlikwidowania szczególnego trybu najmu 2) brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że K. G. jest zobowiązany do wykwaterowania lokatorów z nieruchomości, 3) niedostateczne i niepełne uzasadnienie, które skupiało się na dopuszczalności nałożenia grzywny oraz możliwości dochodzenia zwrotu całości lub części grzywny, 4) błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że K. G. może być w niniejszej sytuacji zobowiązany i uprawniony do opróżnienia lokali mieszkalnych znajdujących się w nieruchomości przy ul. [...] w [...], 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż nałożenie na K.G. środka egzekucyjnego nie jest w stanie zapewnić wykonania decyzji. 5) Naruszenie art. 138§1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] mimo zaistnienia przesłanki niewykonalności obowiązków naprawy oraz zakazu użytkowania lokalu mieszkalnego [...] i [...] z powodu zajmowania budynku przez osoby fizyczne w związku z koniecznością zapewnienia lokali zastępczych przez gminę dla zamieszkujących tam osób. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uchylenie poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]/[...] z dnia [...] listopada 2016r, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącego grzywny w wysokości w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania robót budowlanych wymienionych w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego[...] Nr [...] z dnia [...].11.2012r. Roboty te polegają na naprawie zniszczonej konstrukcji drewnianej budynku, naprawie drewnianych stropów, naprawie więźby dachowej wraz z pokryciem dachu, wymianie instalacji elektrycznej, zapewnienie podłączenia w pomieszczeniach kuchennych przewodów wentylacyjnych, wykonanie remontu kominów ponad dachem, zakazie użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] w w/w budynku mieszkalnym do czasu usunięcia niniejszych nieprawidłowości oraz wykonania tynku i podłóg w lokalu nr [...] , a także wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz naprawę ścian osłonowych. Skarżący pomimo upomnienia nie wykonał nałożonego obowiązku, co wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2015r dlatego uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez doręczenie skarżącemu tytułu wykonawczego. W przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie dwóch, spośród określonych w art. 1a pkt. 12b ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( zwanej dalej " ustawą" ) środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnej wyrażone w art. 7 § 2 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy obowiązkiem organów jest zastosowanie takiego środka, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącego, prowadzącego do wykonania przez niego nakazanych robót budowlanych. Organy egzekucyjne trafnie wskazały, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest, co do zasady środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego. Wykonanie obowiązku określonego w decyzji ostatecznej powoduje bowiem bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, a w przypadku jej uiszczenia możliwość ubiegania się o jej zwrot. Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. natomiast stosownie do art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Wykonanie zastępcze wiąże się natomiast z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego kosztów wykonania obowiązku. Przy egzekucji dotyczącej obowiązków wynikających z prawa budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Orzeczona grzywna w celu przymuszenia została obliczona prawidłowo zgodnie z art. 121 § 2. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z brzmieniem powyższej regulacji "jednorazowa grzywna w celu przymuszenia nakładana na osobę fizyczną, o ile nie dotyczy obowiązku rozbiórki – nie może przekroczyć 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych)". Wymierzając grzywnę w maksymalnej wysokości PINB [...] uwzględnił fakt uchylania się skarżącego od całkowitego wykonania obowiązków pomimo upływu terminu w którym egzekwowana decyzja stała się ostateczna i wymagalna. Nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7,8,11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. z dnia 18 lipca 2002r Nr 110, poz. 968 z późn. zm. ), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności lub wadliwości decyzji bądź postanowienia będących podstawą egzekucji gdyż nie może ingerować w kwestie merytoryczne które rozstrzygnął inny organ. Z tego względu podnoszone przez skarżących okoliczności kwestionujące zasadność nałożonego obowiązku nie podlegają badaniu przez organ egzekucyjny. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.