II OSK 1158/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1496/20 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. M. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1496/20 oddalił skargę W. M, (dalej skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] października 2019 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego i budowie infrastruktury technicznej na działce nr [...] w obrębie ew. [...], gm. [...]. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku, w którym Sąd I instancji nie rozpoznał i nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa), poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ II instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i poczynił dowolne - nieznajdujące oparcia w materialne dowodowym - ustalenia faktyczne, polegające na: - uznaniu, że realizacja zamierzonej inwestycji skutkować będzie koniecznością usunięcia zadrzewień rosnących na terenie działki nr [...], podczas gdy inwestycja obejmuje jedynie nieznaczny fragment ww. działki i w żadnym razie nie będzie związana z likwidacją i niszczeniem zadrzewień śródpolnych, przydrożnych, czy nadwodnych, - uznaniu, że zabudowanie działki nr [...], której łączna powierzchnia wynosi [...] ha, jedynie w zakresie 5 % jej powierzchni, doprowadzi do lokalnej zmiany stosunków wodnych, w sytuacji gdy dopuszczalna powierzchnia zabudowy ww. działki stanowi jej nieznaczną część, a w skali całego obszaru chronionego jest wręcz niezauważalna, a ponadto rodzaj przewidzianej zabudowy nie wpłynie w żaden sposób na zmianę tych stosunków, nie przedstawiając przy tym żadnych realnych oddziaływań i ich skutków na stosunki wodne, jakie inwestycja miałaby rzekomo spowodować, - stwierdzeniu, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr [...] będzie negatywnie oddziaływać na chronione gatunki ptaków (derkacza, żurawia, bociana białego, orlika krzykliwego), podczas gdy organ II instancji nie ustalił, aby w rzeczywistości na ww. działce wskazane gatunki ptaków chociażby występowały, a co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez jego niezastosowanie, gdyż prawidłowo przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu winna skutkować jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego, c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i art. 12 Kpa, poprzez jego zastosowanie, będące skutkiem niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ II instancji błędnie zaniechał wskazania na jakich warunkach uzgodnienie decyzji będzie możliwie, do czego był zobligowany na mocy zasady budowania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, zasady szybkości postępowania, ale także wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady proporcjonalności, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi i naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 Ppsa poprzez jego niezastosowanie, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 15 września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2009 r. nr 66, poz. 1804) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXXVII/499/14 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 24 czerwca 2014 r. w sprawie Drawskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2014 r., poz. 2919), poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, będące konsekwencją niedostrzeżenia przez Sąd I instancji nieprawidłowego ustalenia przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy realizacja inwestycji na terenie działki nr [...] bynajmniej nie będzie prowadziła do likwidacji i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych, b) § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego i § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXXVII/499/14 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego, poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, będące konsekwencją niedostrzeżenia przez Sąd I instancji nieprawidłowego ustalenia przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy realizacja inwestycji na terenie działki nr [...] w żadnym razie nie wpłynie negatywnie na zmianę lokalnych stosunków wodnych, c) art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, dalej uop): - poprzez jego błędne zastosowanie, będące konsekwencją niedostrzeżenia przez Sąd I instancji nieprawidłowego ustalenia przez organ II instancji stanu faktycznego sprawy, polegającego na uznaniu, że planowana inwestycja na terenie działki nr [...] może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...], - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przy analizie oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, należy uwzględnić ewentualne i przyszłe (potencjalne) zagrożenia mogące wystąpić na tym obszarze (inne inwestycje), które razem z zamierzonym przez stronę przedsięwzięciem - w sytuacji, gdy aktualnie nie jest możliwe dookreślenie kiedy powstaną i jaki będzie ich rozmiar, czy charakter - mogłyby spowodować negatywne oddziaływanie na ten obszar. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, a następnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczące błędnego zastosowania § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ww. uchwały nr XXXII/375/09 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 15 września 2009 r oraz § 4 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 ww. uchwały nr XXXVII/499/14 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z 24 czerwca 2014 r. są nieusprawiedliwione. Należy bowiem wyjaśnić, że organ dokonujący uzgodnienia nie bada in abstracto czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale bada, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z tych przepisów szczególnych. Stąd też podstawowym zagadnieniem jest prawidłowe, zgodne z przepisami sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli projekt decyzji o warunkach zabudowy nie będzie spełniał wymaganych warunków, to uzgodnienie tego projektu nie będzie możliwe, co nie oznacza, że takie uzgodnienie nie będzie możliwe w sytuacji, gdy projekt decyzji będzie sporządzony poprawnie. Dlatego też dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji. Nadto uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest jedynym etapem, w którym uczestniczy organ ochrony przyrody, mając możliwość weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody. To na tym etapie, na tym organie spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia, że planowana inwestycja nie naruszy tych przepisów (zob. wyroki NSA z 21 października 2015 r., sygn. II OSK 3204/14, z 18 czerwca 2019 r., II OSK 1477/18). 4.5. Jak prawidłowo wskazały to organy, inwestycja objęta projektem decyzji stoi w oczywistej sprzeczności z zakazem likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych określonym w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXXII/375/09, jak również z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXXVII/499/14. Projektowany teren inwestycji obejmuje bowiem część działki, na której występują zadrzewienia, co potwierdza tak dokumentacja fotograficzna, jak i protokół oględzin. Pozytywne uzgodnienie oznaczałoby bowiem dopuszczenie do likwidacji tych zadrzewień. Przy tym charakter planowanej inwestycji, tj. budowa budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, jednoznacznie wskazuje, że wnioskowane zamierzenie nie ma nic wspólnego z ochroną przeciwpowodziową lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontami lub naprawami urządzeń wodnych. 4.6. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości zastosowania § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXXII/375/09, oraz § 4 ust. 1 pkt 6 uchwały nr XXXVII/499/14 zakazujących co do zasady zmiany stosunków wodnych. Zapisy projektowanej decyzji dopuszczały bowiem realizację inwestycji w sposób naruszający zakaz zmiany stosunków wodnych. Okoliczność, że możliwa jest lokalizacja zabudowy bez zmiany stosunków wodnych pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ zapisy projektu decyzji nie zawierały jakichkolwiek zapisów wyłączających dopuszczalność zmiany stosunków wodnych. 4.7. Skoro przedstawiony do uzgodnienia projekt naruszał powołane wyżej zakazy, to już z tego powodu istniała podstawa do odmowy uzgodnienia i kwestie związane z ewentualnym naruszeniem art. 33 ust. 1 i 3 uop nie mają żadnego wpływu na samo rozstrzygnięcie. Niemniej jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zostało przekonująco i wszechstronnie wyjaśnione, że w przypadku realizacji planowanej inwestycji istnieje uzasadnione ryzyko wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na dany przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 i na obecnym etapie postępowania nie ma możliwości wykluczenia takiego ryzyka. Podkreślić bowiem należy, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie Drawskiego Parku Krajobrazowego, w obszarze chronionego krajobrazu "Pojezierze Drawskie" oraz w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] i specjalnego obszaru ochrony siedlisk Jeziora [...]. Obszar Natura 2000 [...] jest jedną z największych w kraju ostoi ptaków. Na opisanym obszarze, w miejscu bezpośrednio przylegającym do działki nr [...] zaznaczono zinwentaryzowane stanowiska derkacza i żurawia. Teren działki wraz z przyległym terenem oznaczony został również jako stanowisko ptaków podlegających ochronie strefowej tj. orlika krzykliwego i bielika. Stanowi nadto miejsce żerowania bociana białego i orlika krzykliwego. 4.8. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Przedmiotem oceny przez organ nie była bowiem ocena czy realizacja zamierzonej inwestycji skutkować będzie koniecznością usunięcia zadrzewień rosnących na terenie działki nr [...], oraz czy doprowadzi do lokalnej zmiany stosunków wodnych. Kluczowe znaczenie miała okoliczność, że przedstawiony do uzgodnienia projekt dopuszczał taką możliwość co było wystarczające do odmowy uzgodnienia bez konieczności wyjaśniania w jakim faktycznie miejscu inwestor zamierza zrealizować inwestycję. 4.9. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 § 1 i art. 12 Kpa poprzez zaniechanie wskazania na jakich warunkach uzgodnienie decyzji będzie możliwie. W ramach postępowania uzgodnieniowego, jak to zostało już zasygnalizowane powyżej (pkt 4.4) kompetencja organu ogranicza się wyłącznie do oceny przedstawionego konkretnego projektu decyzji, a nie generalnej oceny dopuszczalności realizacji inwestycji i udzielania wskazań, na jakich warunkach może ona być zrealizowana. 4.10. Zamierzonego skutku nie odniósł także zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Nie sposób bowiem zarzucić Sądowi I instancji nierozpoznanie i nienależyte odniesienie się do zarzutów skarżącego w sytuacji, gdy w sposób klarowny i czytelny w uzasadnieniu orzeczenia określono zarówno stanowisko stron, jak i powody oddalenia skargi. To z kolei umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zaakcentować przy tym należy, że w ramach powyższego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. 4.11. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.12. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.