III SA/Wr 430/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska-Szostak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2016 oddala sprzeciw w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżoną decyzją - po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej: strona, skarżący) od części, wydanej przez Prezydenta W. (dalej: Prezydent, organ I instancji), decyzji z [...] marca 2019 r., określającej kwotę dotacji pobraną w nadmiernej wysokości w 2016 r. oraz wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem (podlegającą zwrotowi wraz z odsetkami) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: Kolegium, SKO) uchyliło decyzję organu I instancji w zaskarżonej w odwołaniu części i w tym zakresie przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazało błędnie w sentencji art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: K.p.a.). Faktycznie, co wynika z treści rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia decyzji, podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że - powołaną na wstępie decyzją - Prezydent określił skarżącemu (prowadzącemu Terapeutyczny Punkt Przedszkolny "A" w W. przy ul. O. [...]), kwotę dotacji pobraną w nadmiernej wysokości w 2016 r. (wynoszącą 6.053,12 zł) oraz wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem (w wysokości 317.562,52 zł), podlegającą zwrotowi do budżetu Miasta W. wraz z odsetkami w wysokości jak od zaległości podatkowych. Uzasadniał, że kontrola prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji za rok 2016 potwierdziła, że skarżący pobrał dotację na dzieci, które nie były objęte wychowaniem przedszkolnym, tj. dotację w nadmiernej wysokości wynoszącej 6.053,12 zł oraz nieprawidłowo wydatkował środki pochodzące z przyznanej dotacji na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej placówkę (323.331,46 zł). Uznał, że ze środków dotacji nie było możliwe sfinansowanie wynagrodzenia osoby prowadzącej placówkę jako nauczyciela prowadzącego zajęcia terapeutyczne, o czym stanowi art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm. - dalej: u.s.o.). Wyłożył, że treść tego przepisu przesądza, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola i innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole i inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Zważył, że skarżący, jako osoba fizyczna prowadząca Terapeutyczny Punkt Przedszkolny, pełnił funkcję dyrektora punktu przedszkolnego. Podniósł, że nie posiadał przy tym kwalifikacji nauczyciela do prowadzenia zajęć przedszkolnych oraz indywidualnego nauczania dzieci i uczniów z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, z niepełnosprawnością ruchową, w tym afazją i z niepełnosprawnościami sprzężonymi, uczęszczających do punktu przedszkolnego (nie posiadał dyplomu ukończenia studiów wyższych na kierunku pedagogika lub pedagogika specjalna w zakresie odpowiednim do niepełnosprawności uczniów). Zdaniem Prezydenta - w konsekwencji powyższego, stosownie do art. 90 ust. 3d u.s.o. - w przypadku skarżącego, wynagrodzenie za prowadzenie zajęć w punkcie przedszkolnym nie podlegało finansowaniu z dotacji. Ponadto - jak wywiódł Prezydent - skarżący, jako osoba prowadząca placówkę, zobowiązany był do stosowania przepisów ustawy o finansach publicznych, w zakresie, w jakim wykorzystywał lub dysponował środkami publicznymi. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. - dalej: u.f.p.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. W ocenie Prezydenta, nie można uznać, że wynagrodzenie, jakie skarżący rozliczył w łącznej kwocie 323.331,46 zł, stanowiące 31% przekazanej dla punktu przedszkolnego dotacji, czyni zadość w/w zasadom. Prezydent wskazał także na nieścisłości w zakresie odprowadzonych do ZUS składek. Zostały one bowiem naliczone w kwocie 284,18 zł, tj. wyższej niż wynikająca z listy płac punktu przedszkolnego (dotyczy to składek ZUS za maj 2016 r., rozliczanych w kwocie 8.209,91 zł zamiast - jak wynika z przedstawionej dokumentacji - 7.925,73 zł. W odwołaniu, skarżący zaskarżył decyzję Prezydenta w części określającej kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, ustalającej kwotę zwrotu dotacji i określającej odsetki (nie kwestionował określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości). Uzasadniał, że Prezydent błędnie odrzucił możliwość sfinansowania ze środków otrzymanej dotacji wynagrodzenia osoby fizycznej pełniącej funkcję dyrektora innej formy wychowania przedszkolnego. Wskazał, że możliwe było przeznaczenie dotacji na wynagrodzenie osoby prowadzącej placówkę już tylko z racji pełnienia funkcji dyrektora - niezależnie od tego, czy prowadzi ona w tej placówce zajęcia. Dalej zakwestionował ustalenia w zakresie możliwości prowadzenia przez niego zajęć. Uznał za w pełni dopuszczalne i zgodne z prawem prowadzanie zajęć specjalistycznych pomimo braku kwalifikacji pedagogicznych. Końcowo stwierdził, że poniesione na jego wynagrodzenie wydatki mogą być także zakwalifikowane jako wydatki bieżące, związane z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o., jak również zanegował możliwość kwestionowania wysokości wynagrodzenia dyrektora placówki oświatowej. W piśmie z 14 maja 2019 r., skarżący przedłożył dodatkową dokumentację potwierdzającą - jego zdaniem - fakt realizowania nałożonych na niego zadań dyrektora punktu przedszkolnego. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, SKO uchyliło decyzję organu I instancji w zaskarżonej w odwołaniu części i w tym zakresie przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając, pierwotnie wskazało na możliwość wniesienia odwołania tylko od części decyzji, co miało miejsce w sprawie. Następnie powołało podstawy prawne nakazujące zwrot wraz z odsetkami dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Kolegium zauważyło, że istotny dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., którego treść, w okresie, którego dotyczy sprawa, stanowiła, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wyłożyło, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego (lit. a), sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 (lit. b), z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie dowodzono, że ustawodawca - na skutek zmian dokonanych w art. 90 ust 3d u.s.o. - potwierdził możliwość wykorzystania dotacji również na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli pełni odpowiednio funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Podkreśliło, że na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne pozostaje określenie typu prowadzonej przez stronę placówki oświatowej, stanowiącej punkt przedszkolny (inną formę wychowania przedszkolnego). Zaakcentował, że w oparciu o ustalony typ prowadzonej przez stronę palcówki należało ocenić możliwość pokrycia ze środków dotacji kwestionowanych przez organ I instancji wydatków na wynagrodzenie strony, jako dyrektora punktu przedszkolnego. Zdaniem SKO, przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. reguluje dwie odmienne i rozłączne sytuacje, umożliwiające sfinansowanie ze środków dotacji wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole lub placówkę, jeżeli odpowiednio, pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki oraz osoby fizycznej prowadzącej inną formę wychowania przedszkolnego, jeżeli prowadzi w niej zajęcia. W ocenie SKO, ustawodawca w sposób wyczerpujący odniósł się do sytuacji osób fizycznych prowadzących jedną z czterech typów placówek oświatowych (szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego i placówkę), przyporządkowując im konkretne funkcje bądź zadania, które osoba prowadząca dany typ placówki oświatowej musi wykonywać aby sfinansować z dotacji swoje wynagrodzenie. Według SKO, wobec oczywistego i zgodnego z oczekiwaniem ustawodawcy rezultatu wykładni językowej, nie ma potrzeby posiłkowania się wynikiem innego rodzaju wykładni. Mając na uwadze powyższe rozważania, Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego co do możliwości zakwalifikowania wypłaconego mu wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora punktu przedszkolnego, jako mieszczącego się w kategorii wydatków określonych w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. Uznało, że w przypadku innych form wychowania przedszkolnego, do których zaliczyć należy punkt przedszkolny, sfinansowaniu z dotacji podlega jedynie wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej ten typ placówki, jeżeli prowadzi w niej zajęcia. Przyjęło, że nie ma zatem możliwości pokrycia z dotacji wydatków placówki przeznaczonych na wypłatę wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję dyrektora w innej formie wychowania przedszkolnego, która jest jednocześnie osobą prowadzącą tę placówkę. Jako nieuprawniony, SKO uznało również pogląd skarżącego co do możliwości zakwalifikowania wydatków prowadzonej przez niego placówki oświatowej z tytułu wynagrodzenia dyrektora nie jako wydatków na wynagrodzenie, lecz wydatków bieżących, bądź wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego. Rozważając zaś możliwość sfinansowania wynagrodzenia strony, jako osoby prowadzącej zajęcia w punkcie przedszkolnym, Kolegium wyjaśniło j/n (str. 6-8 decyzji). Cyt: "/.../ Stosownie do art. 14a ust. 6a u.s.o. zajęcia w innych formach wychowania przedszkolnego prowadzą nauczyciele posiadający kwalifikacje wymagane od nauczycieli przedszkoli. W uzasadnionych przypadkach, jak stanowi art. 6 ust. 5 u.s.o. stosowany na skutek odesłania zawartego w art. 14a ust. 6a, w placówkach tych może być, za zgodą kuratora oświaty, zatrudniona osoba niebędąca nauczycielem do prowadzenia zajęć rozwijających zainteresowania, posiadająca przygotowanie uznane przez dyrektora przedszkola za odpowiednie do prowadzenia danych zajęć. Powyższe regulacje, na które wskazał organ pierwszej instancji, nie są jednak jedynymi, które odnoszą się do szerokiej problematyki osób uprawnionych do prowadzenia zajęć w innych formach wychowania przedszkolnego. Rację ma zatem Odwołujący się, który powołuje się w tym względzie na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. poz. 1113, z późn. zm.). W akcie tym wskazano, że kształcenie, wychowanie i opiekę dla uczniów niepełnosprawnych organizuje się między innymi w innych formach wychowania przedszkolnego (§ 2 ust. 1 pkt 6), które zapewniają także zajęcia specjalistyczne, o których mowa w przepisach rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych szkołach i placówkach (Dz. U. poz. 532, z późn. zm.), tj. zajęcia korekcyjno-kompensacyjne, logopedyczne, socjoterapeutyczne oraz inne zajęcia o charakterze terapeutycznym (§ 7 ust. 2 pkt 2), które w myśl § 15 tego rozporządzenia prowadzą nauczyciele, wychowawcy grup wychowawczych i specjaliści posiadający kwalifikacje odpowiednie do rodzaju prowadzonych zajęć. W pierwszym z powołanych aktów wykonawczych przewidziano także, że w innych formach wychowania przedszkolnego, w których kształceniem specjalnym są objęte dzieci posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na autyzm, w tym zespół Aspergera, lub niepełnosprawności sprzężone, zatrudnia się dodatkowo nauczycieli posiadających kwalifikacje w zakresie pedagogiki specjalnej w celu współorganizowania kształcenia uczniów niepełnosprawnych lub specjalistów, z uwzględnieniem realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W tym stanie rzeczy za prawidłowe należało uznać stanowisko Odwołującego się co do dopuszczalności prowadzenia przez niego zajęć specjalistycznych w punkcie przedszkolnym. Budzi jednak wątpliwości Kolegium charakter prowadzonych przez Stronę zajęć, określonych jako "warsztaty techniczne dla dzieci". Z pisma D. S. z dnia 17 lipca 2017 r., zawierającego zastrzeżenia do protokołu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji za 2016 r., wynika, że prowadził warsztaty techniczne dla dzieci "na zasadzie organizowania zabaw plastycznych i technicznych, do których nie trzeba posiadać specjalnych kwalifikacji". Swoje stanowisko w tym względzie uzupełnił jednak w piśmie z dnia 14 maja 2019 r., skierowanym do Kolegium, w którym wyjaśnił z kolei, że prowadzone przez niego zajęcia wpisywały się w tzw. arteterapię i stanowiły zajęcia specjalistyczne przeznaczone dla dzieci z autyzmem. Stwierdził także, że posiada uprawnienia do prowadzenia zajęć w zakresie arteterapii jako specjalista, przedstawiając stosowne zaświadczenie o, odbytym w dniach od [...] do [...] lipca 2013 r., kursie. Rozstrzygnięcie kwestii zasadności sfinansowania z dotacji wynagrodzenia strony z tytułu prowadzonych zajęć wymaga zatem w pierwszej kolejności wyjaśnienia, czy zajęcia te, które - jak ustalił organ pierwszej instancji - były w rzeczywistości prowadzone, miały charakter specjalistyczny, a zatem czy D. S. mógł je prowadzić jako specjalista. W rozpatrywanej sprawie, wobec przesądzenia przez Prezydenta W. braku kwalifikacji Strony do prowadzenia zajęć w punkcie przedszkolnym, wskazane zagadnienie nie było przedmiotem analizy. Kolegium wyjaśnia jednocześnie, że sam fakt prowadzenia zajęć przez D. S., o ile zostanie potwierdzony przez organ pierwszej instancji, iż zajęcia te w istocie miały charakter zajęć specjalistycznych (w rozumieniu przepisów cytowanych rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym oraz z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie zasad udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych szkołach i placówkach), nie przesądza jeszcze o możliwości sfinansowania z dotacji całości wynagrodzenia pobranego przez Stronę. Wynagrodzenie to D. S. pobierał bowiem z tytułu pełnienia funkcji dyrektora Terapeutycznego Punktu Przedszkolnego "A" w W., natomiast jako należne uznać będzie można co najwyżej tę jego część, która odpowiada wynagrodzeniu osoby prowadzającej zajęcia w określonym wymiarze. Rolą organu pierwszej instancji, po pozytywnym zweryfikowaniu pierwszej z przedstawionych kwestii, będzie zatem ustalenie w oparciu o dokumentację przedstawioną przez Odwołującego się, jak część tego wynagrodzenia odpowiadać będzie faktycznie wykonywanej przez niego pracy" (koniec cytatu). W tych okolicznościach sprawy, w ocenie Kolegium, zaktualizowały się - określone w art. 138 § 2 K.p.a. - przesłanki uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji we wskazanym zakresie i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ ten nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Zdaniem SKO, dokonana przez organ I instancji błędna wykładnia przepisów u.s.o. oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych (powołanych w treści decyzji), w szczególności w zakresie dopuszczalności prowadzenia przez stronę zajęć w punkcie przedszkolnym, doprowadziła do zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, która ma niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu, Kolegium nakazało Prezydentowi uwzględnienie wskazania co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego. Wnosząc sprzeciw od w/w decyzji, obejmując sprzeciwem tę decyzję w całości, skarżący - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 K.p.a., przez: a) niewłaściwe jego zastosowanie, skutkujące brakiem merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji oraz wydaniem decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, mimo braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, b) brak wskazania, według jakich kryteriów organ I instancji winien ustalić należne skarżącemu wynagrodzenie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko. Zakwestionował rozstrzygnięcie organu II instancji, że w sprawie zaktualizowały się przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdził, że zarówno kwestia charakteru prowadzonych przez niego zajęć, jak i wysokości należnego mu z tego tytułu wynagrodzenia, mogły być wyjaśnione już w trakcie postępowania, jakie toczyło się przed organem II instancji, w oparciu o obszerną dokumentację znajdującą się w aktach sprawy. Nadto, w przypadku, gdyby materiały zgromadzone w sprawie, w ocenie organu II instancji, okazały się niewystarczające do wyjaśnienia podnoszonych przez niego wątpliwości, mógł on je z łatwością wyeliminować przeprowadzając samodzielnie lub poprzez organ, który wydał decyzję, uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw, SKO wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane w sprzeciwie zarzuty i wspierające je argumenty, Sąd stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do zakwestionowania - wyrażonego w tej decyzji - stanowiska SKO. Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną decyzji, od której wniesiono sprzeciw, stanowił art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.): "Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej sprzeciwem od decyzji". Zakres kognicji Sądu rozpoznającego sprzeciw jest ograniczony, gdyż zgodnie z art. 64e p.p.s.a.: "Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Przepis art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". "W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw" (§ 2). Sąd uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a Zdaniem Sądu, zasadna jest argumentacja Kolegium, że okoliczności tej sprawy uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej. Jak jednoznacznie stanowi art. 138 § 2 K.p.a., aby organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną konieczne jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być nadto odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia - na żądanie strony lub z urzędu - dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a. skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności, ustanowionej w art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy nie może bowiem zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna być tym samym interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., ustanawiającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Sąd stwierdził, że - wbrew zarzutom skargi - prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że w okolicznościach sprawy zaktualizowały się - określone w art. 138 § 2 K.p.a. - przesłanki uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ ten nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Potwierdzają to - obszernie zacytowane w części historycznej uzasadnienia wyroku Sądu (str. 4-6) - wywody Kolegium. W tej sprawie, podstawą orzeczenia kasacyjnego Kolegium było ustalenie, że rozstrzygnięcie - fundamentalnej dla sprawy - kwestii zasadności finansowania z dotacji wynagrodzenia skarżącego z tytułu prowadzonych zajęć wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia przez organ I instancji, czy zajęcia te miały charakter specjalistyczny, zaś w przypadku pozytywnego zweryfikowania w/w kwestii, rolą organu I instancji było następnie ustalenie, jaka część wynagrodzenia pobranego przez skarżącego odpowiadać będzie faktycznie wykonywanej przez niego pracy. Organ odwoławczy miał bowiem na względzie, iż Prezydent - rozpatrując sprawę w I instancji - nie ustalił w istocie charakteru prowadzonych przez skarżącego zajęć, przyjmując jako zasadę w tej sprawie, że skarżący, jako osoba fizyczna prowadząca Terapeutyczny Punkt Przedszkolny, nie posiada kwalifikacji nauczyciela do prowadzenia zajęć przedszkolnych oraz indywidualnego nauczania dzieci i uczniów z autyzmem, w tym zespołem Aspergera. Kolegium, po analizie akt sprawy, uznało jedynie, że stanowisko skarżącego co do dopuszczalności prowadzenia przez niego zajęć specjalistycznych w punkcie przedszkolnym, jest prawidłowe, jednak nie mogło w toku postępowania odwoławczego przesądzić, czy zajęcia, które w rzeczywistości prowadził, były zajęciami o tym charakterze. Wbrew twierdzeniom skarżącego, kwestia ta wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznym zakresie, ponieważ sama lektura akt sprawy, a zatem dotychczas zebrany materiał dowodowy, nie pozwalała na rozstrzygnięcie w/w wątpliwości, co trafnie zauważyło Kolegium. Według Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że charakter prowadzonych przez skarżącego zajęć, określonych jako "warsztaty techniczne dla dzieci", nie został w ogóle zbadany, a to za sprawą przyjęcia przez organ I instancji, że skarżący nie posiada kwalifikacji do prowadzenia jakichkolwiek zajęć (organ poprzestał na pobieżnej ocenie kwalifikacji skarżącego, nie dokonując dalszych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych). W opinii Sądu, słusznie przyjmuje Kolegium, że nie mogło w/w uchybień organu I instancji sanować we własnym zakresie, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, jak również za sprawą ustalenia, że z pisma skarżącego z 17 lipca 2017 r., zawierającego zastrzeżenia do protokołu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji za 2016 r., wynika, że prowadził on warsztaty techniczne dla dzieci "na zasadzie organizowania zabaw plastycznych i technicznych, do których nie trzeba posiadać specjalnych kwalifikacji". Swoje stanowisko w tym względzie skarżący uzupełnił (zmodyfikował) jednak w piśmie z 14 maja 2019 r., skierowanym do Kolegium, w którym wyjaśnił z kolei, że prowadzone przez niego zajęcia wpisywały się w tzw. arteterapię i stanowiły zajęcia specjalistyczne przeznaczone dla dzieci z autyzmem. Stwierdził ponadto, że posiada uprawnienia do prowadzenia zajęć w zakresie arteterapii jako specjalista, przedstawiając stosowne zaświadczenie o odbytym, w dniach od [...] do [...] lipca 2013 r., kursie. Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego skarżącemu, w razie ustalenia, że prowadził on zajęcia specjalistyczne dla dzieci, to również Kolegium prawidłowo uznało, że nie może być ona rozstrzygnięta samodzielnie przez organ odwoławczy, skoro nie była ona w jakimkolwiek zakresie badana przez Prezydenta. Dopiero bowiem przesądzenie charakteru prowadzonych przez skarżącego zajęć mogło doprowadzić do ustalenia wysokości należnego wynagrodzenia, co wymagało uzupełniania w tej kwestii materiału dowodowego w znacznej części. Nie sposób także czynić Kolegium zarzuty co do braku sformułowania kryterium określenia wysokości należnego wynagrodzenia, skoro nie zostało przesądzone, czy wynagrodzenie to jest skarżącemu należne, a nadto prowadziłoby to do sytuacji zastąpienia organu I w rozstrzygnięciu sprawy, choć może być ona następnie przedmiotem kontroli instancyjnej w postępowaniu odwoławczym, co trafnie zauważyło Kolegium w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. - oddalił sprzeciw. ----------------------- 11