VII SA/Wa 1728/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E.O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. O. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Pani E.O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy ww. postanowienie organu wojewódzkiego. Do wydania zaskarżonego postanowienia GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...], nakazującą Państwu E. i R. O. rozbiórkę odbudowanego i rozbudowanego budynku, w którym zamontowana jest kabina lakiernicza na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] nr [...] w Ł.. [...] WINB uznał, że pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Pani E.O. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2017 r., z uwagi na fakt pominięcia przez organ pierwszej instancji ustanowionego w sprawie pełnomocnika, Pana J.S. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r., znak: [...] organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. wskazując, że wniosek ten złożony został z uchybieniem terminu, określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. E.O. wniosła w terminie zażalenie na ww. postanowienie organu wojewódzkiego z [...] lutego 2019 r., znak: [...]. W zażaleniu podniosła, że organ dopuścił się naruszenia przepisu 149 § 3 k.p.a., gdyż zgodnie z tym przepisem odmowa wznowienia postępowania powinna nastąpić w drodze decyzji, a nie postanowienia. Po rozpatrzeniu wskazanego zażalenia oraz dokonaniu analizy akt sprawy, organ odwoławczy przypomniał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji bada, czy podanie o wznowienie postępowania wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. GINB zwrócił uwagę, że E.O. we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. jako przesłankę wznowieniową wskazała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ drugiej instancji również przyjął, że wnioskodawczyni uznaje, iż ustanowiony przez nią w sprawie pełnomocnik został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2017 r. GINB podkreślił, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż zarówno decyzja PINB w Ż. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], jak i decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] zostały doręczone J.S. – pełnomocnikowi E.O. i R. O., w dniu [...] sierpnia 2017r., jak również osobno Państwu E. i R.O., co nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2017 r. (dowód – zwrotne potwierdzenia odbioru). Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. GINB stwierdził zatem, że wniosek o wznowienie postępowania w powyższej sprawie nie został złożony przez E.O. w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Nawiązując do zarzutu zastosowania przez [...] WINB błędnej wykładni art. 149 § 3 k.p.a., organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadziła zmianę formy rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania – z decyzji na postanowienie. W tych okolicznościach organ drugiej instancji uznał za zasadne utrzymanie w mocy postanowienia [...] WINB o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E.O. (dalej: "skarżąca"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuca: 1. sprzeczność ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, 2. nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie celem prawidłowego rozstrzygnięcia, a w szczególności, czy prowadzone z wniosku skarżącej o wznowienie postępowanie dotyczy faktycznie powołanej przez organ decyzji, 3. naruszenie przepisów art. 40 § 1, art. 40 § 2 i art. 32 k.p.a.  Z uwagi na powyższe skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych. Skarżąca uważa, że uzasadnienie orzeczenia organu odwoławczego zawiera istotne braki i niezgodności: brak jest w uzasadnieniu wskazania siedziby [...] WINB, brak jest wskazania organu do którego E.O pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego zdaniem organu odwoławczego decyzją [...] WINB w G. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...]. Dalej skarżąca wskazuje na brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu do pozostałych kwestii podniesionych w zażaleniu, a także błędne wskazanie imienia strony (J.O.), gdzie prawidłowo należało wpisać (R.O.). Skarżąca podnosi również, że organ nie wskazał, w oparciu o jakie fakty i dowody stwierdził, że wniesione przez Skarżącą podanie (wniosek) z dnia [...] stycznia 2019 r. o wznowienie postępowania, dotyczy decyzji [...] WINBz dnia [...] lipca 2017r., nie weryfikując, czy aby wniosek nie dotyczy faktycznie postanowienia PINB w Ż. z dnia [...] listopada 2018r., znak: [...], sygn. [...] oraz postanowienia [...] WINB w G. z dnia [...] stycznia 2019r., znak: [...], co do której to sprawy ustanowiony był pełnomocnik J.S., a który pozbawiony został czynnego udziału w przedmiotowych postępowaniach. Tymczasem, skarżąca stwierdza, że wniesiony przez nią wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] styczna 2018r. dotyczył faktycznie dokonanych przez organy pierwszej i drugiej instancji czynności po dniu [...] lipca 2017r., i to bez udziału ustanowionego pełnomocnika J.S, co doprowadziło do pozbawienia jej prawa do brania czynnego udziału w tych postępowaniach administracyjnych. Przeprowadzenie zaś postępowania bez zawinionego przez stronę braku udziału stanowi bezwarunkową podstawę wznowienia tego postępowania i to niezależnie od tego, czy to naruszenie procedury ma wpływ na treść decyzji, czy też nie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r. W odniesieniu do zarzutu zaniechania ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, którego rozstrzygnięcia miało dotyczyć postępowanie wznowieniowe, organ podnosi, że we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżąca wskazała, że "wnosi o wznowienie postępowania w sprawie pod sygn. akt [...], znak: [...] (...)". Ponieważ sprawa o wskazanym znaku została zakończona ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w Ż. z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], [...] WINB, zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., prawidłowo badał wystąpienie przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższym własnym rozstrzygnięciem. W tym stanie rzeczy GINB uznaje skargę za bezzasadną i wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] WINB naruszają prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie GINB z dnia [...] maja 2019 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z [...] lutego 2019r., znak: o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] lipca 2017 r., znak: [...] o nakazie rozbiórki odbudowanego i rozbudowanego budynku, należącego do E. i R.O., w którym zamontowana jest kabina lakiernicza, położonego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] nr [...] w Ł.. U podstaw takiego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego legło bowiem przyjęcie, że podanie - wniosek skarżącej E.O. z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczy właśnie przedmiotowego postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie rozbiórki z [...] lipca 2017 r. Tymczasem, w skardze do tutejszego Sądu skarżąca podnosi, że nie było jej zamiarem wnioskowanie o wznowienie tegoż postępowania, lecz postępowania prowadzonego przez organy w następstwie zapadłej w dniu [...] lipca 2017 r. decyzji rozbiórkowej. Skarżąca wskazuje tu na postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] listopada 2018r., znak: [...], oraz utrzymujące je w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2019r., znak: [...]. Należy w tym miejscy zauważyć, że w aktach sprawy administracyjnej przekazanych do tutejszego Sądu znajduje się rzeczone postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2019r., znak: [...], z treści którego wynika, iż dotyczy ono postanowienia PINB w Ż. z dnia [...] listopada 2018r., znak:[...], wydanego w toku postępowania egzekucyjnego, wszczętego wskutek niewykonania przez zobowiązanych – E. i R.O. – decyzji PINB w Ż. o nakazie rozbiórki z dnia [...] maja 2017 r., utrzymanej decyzją [...] WINB z [...] lipca 2017 r. W aktach sprawy brak jest postanowienia PINB w Ż. z dnia [...] listopada 2018r. Jednakże z pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w tym drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia [...] WINB z [...] stycznia 2019 r, wynika okoliczność mająca istotne znaczenie w sprawie, a mianowicie, że wskazane postępowanie egzekucyjne w administracji prowadzone było przez organ powiatowy pod tożsamym znakiem, tj.: [...], sygn. akt [...], jak sprawa zakończona decyzją o nakazie rozbiórki. Jak wynika z treści podania E.O. z dnia [...] stycznia 2019 r., skarżąca wnosiła o "wznowienie postępowania w sprawie pod sygn. akt [...], znak; [...] (...) z uwagi na fakt pominięcia przez organ pierwszej instancji ustanowionego w sprawie pełnomocnika" oraz o "wstrzymanie wszystkich dalszych czynności podejmowanych przez organ I instancji w niniejszej sprawie" do czasu "prawomocnego rozpoznania" jej podania. Skarżąca w żadnym miejscu ww. wniosku nie wskazuje zatem jednoznacznie, aby jej intencją było doprowadzenie do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] WINB z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego skarżącej. W tym kontekście za słuszne uznać należy zarzuty skargi, że organy zbyt pochopnie i w sposób niczym nieuzasadniony przyjęły, nie wzywając nawet przy tym skarżącej do sprecyzowania treści żądania, że wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczy ww. postepowania, a nie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanych – E. i R.O.. Zdaniem Sądu, na tę drugą okoliczność wskazywać może natomiast również zbieżność czasowa podjętych przez skarżącą działań oraz fakt, iż w tym postępowaniu egzekucyjnym faktycznie nie działał J.S., w czym skarżąca upatruje wadliwości działania organów. Niejako na marginesie powyższych rozważań należy nadmienić, że tutejszemu Sądowi wiadomym jest również, że w istocie tożsamy zarzut – braku należytej reprezentacji w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego – został jednocześnie podniesiony przez skarżącą w skardze na postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Sporne zagadnienie jest zatem przedmiotem rozpoznania ww. Sądu, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Go 154/19) oddalił skargę E.O. Z przedstawionych powodów, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a to art. 147 i art. 148 k.p.a. Ponownie rozpoznając żądanie skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r. organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rzeczywistą wolę wnioskodawcy i w tym zakresie ocenić dopuszczalność i ewentualnie zbadać wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygniętej postanowieniem [...] WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. Za nieuzasadnione i pozbawienie jakiegokolwiek znaczenia w sprawie Sąd uznał natomiast pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do rzekomego naruszenia prawa przez organ drugiej instancji, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego postanowienia siedziby [...] WINB, brak wskazania organu do którego E.O. wniosła o wznowienie postępowania, oraz błędne wskazanie imienia strony postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki (J. zamiast R.O.). Należy jedynie wyjaśnić, że przepis art. 124 § 2 k.p.a. wymaga, aby postanowienie organu zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym wadliwości tego elementu orzeczenia organu, z punktu widzenia prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, nie sposób upatrywać w niewskazaniu siedziby organu niższej instancji, nieprzypomnieniu adresata rozpatrywanego podania, czy też oczywistej omyłce w określeniu imienia osoby, będącej stroną postępowania, którego wznowienia domaga się wnioskodawca. Niemniej jednak, z uwagi na wskazaną wcześniej wadliwość rozstrzygnięć organów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 1 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (200 zł).