I SA/Wa 1454/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] maja 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister/organ) działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), po rozpoznaniu wniosku z [...] lipca 2018 r. złożonego przez S. P. oraz S. S. (dalej: skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2005 r. wydanej na podstawie art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy z 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym: Organ wskazał, że na mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2005 r.(dalej decyzja Wojewody) [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w [...] nabył nieodpłatnie z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 2005 r., prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu położonego w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonego w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...] ha, który stanowi część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] oraz związane z nim prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Grunt zabudowany jest: budynkiem biurowym (pałac) oraz budynkiem – dworkiem, pawilonem wystawowym, garażami, kotłownią wraz z warsztatem, stodołami, oborami za magazynem paszowym oraz szopami – wiatami. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia ww. praw w księdze wieczystej. Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł, że zespół dworsko – parkowy majątku [...], gmina [...], powiat [...] – w określonej w decyzji części – nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: dekret o reformie rolnej) Pismem z [...] lipca 2018 r. S. P. i S. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody w części oznaczonej na wstępnym projekcie podziału z [...] lutego 2017 r. sporządzonym przez geodetę uprawnionego. Zaskarżoną decyzją Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej wynikającej z art. 16 § 1 kpa i może mieć miejsce tylko wtedy gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji Wojewody było zainicjowane wnioskiem [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego z [...] maja 2005 r. Wojewoda potwierdził nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntu określonego w tej decyzji gdyż spełnił on warunki wynikające z art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy z 22 października 2004 r., o jednostkach doradztwa rolniczego ponieważ stanowił własność Skarbu Państwa oraz pozostawał w trwałym zarządzie [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...]. Organ wskazał, że Wojewoda stosował rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych i nie miał podstaw aby kwestionować widniejące w księdze wieczystej zapisy dotyczące własności omawianych gruntów. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, bez wpływu na ocenę legalności decyzji Wojewody [...] pozostaje stwierdzenie decyzją z [...] grudnia 2017 r. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zespół pałacowo – parkowy w [...] stanowiący przedwojenną własność S. P., objęty przedwojenną księga hipoteczną nr [...], dla której aktualnie Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] – w części oznaczonej na wstępnym projekcie podziału sporządzonym przez geodetę uprawnionego jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, z wyłączeniem części zaznaczonej na załączniku nr [...] do ww. decyzji, obejmującej zaznaczone użytki [...] i [...], oraz z wyłączeniem części oznaczonej na wstępnym projekcie podziału sporządzonym przez geodetę uprawnionego jako projektowana działka nr [...] o powierzchni [...] ha, nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej. Zdaniem Ministra decyzja ta wywołuje skutek ex nunc (na przyszłość). Oznacza to, że Skarb Państwa, a później właściwa jednostka samorządu terytorialnego, byli prawowitymi właścicielami nieruchomości aż do dnia uprawomocnienia się decyzji Ministra z [...] grudnia 2017 r. W ocenie Ministra dokonane w sprawie ustalenia wskazują, że kontrolowana decyzja Wojewody nie narusza rażąco prawa, przy czym z dokumentów nie wynika, zdaniem Ministra również, aby decyzja ta obarczona była inną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. P. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. błędne ustalenie, jakoby na dzień wydania inkryminowanej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. własność (całej) nieruchomości w [...] przysługiwała Skarbowi Państwa, pomimo, że decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2017 r. stwierdzone zostało "że zespół dworsko – parkowy majątku [...], gmina [...], powiat [...] – w określonej w decyzji części - nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust 1 pkt. e dekretu o reformie rolnej; 2. naruszenie przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wobec przyjęcia, że wydana na podstawie ww. przepisu decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2017 r. miałaby odnosić jedynie skutek ex nunc (na przyszłość). Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zawiera uzasadnione podstawy. Przedmiotem analizy jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2005 r. wydanej na podstawie art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy z 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy z 22 października 2014 r o jednostkach doradztwa rolniczego z dniem wejścia w życie ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie lub w trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, stają się nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na położenie tych gruntów ośrodków doradztwa; Prawo użytkowania wieczystego jest prawem obciążającym nieruchomość gruntową jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej. Z tego zatem powodu nie można ustanowić tego prawa na nieruchomości, której Skarbem Państwa nie był właścicielem. W niniejszej sprawie na mocy decyzji Wojewody [...] [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w [...] nabył nieodpłatnie z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 2005 r., prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu położonego w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonego w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...] ha, który stanowi część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] oraz związane z nim prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Grunt zabudowany jest: budynkiem biurowym (pałac) oraz budynkiem – dworkiem, pawilonem wystawowym, garażami, kotłownią wraz z warsztatem, stodołami, oborami za magazynem paszowym oraz szopami – wiatami. Decyzja ta stanowiła podstawę do ujawnienia ww. praw w księdze wieczystej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2017 r. orzekł, że zespół dworsko – parkowy majątku [...], gmina [...], powiat [...] – w określonej w decyzji części – nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: dekret o reformie rolnej) . Tym samy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywołała ten skutek, że Skarb Państwa utracił prawo własności objętych decyzją nieruchomości w częściach z nich wynikających. Odpadła podstawa prawna nabycia prawa własności przez Skarb Państwa wynikająca z dekretu o reformie rolnej. Nie było zatem możliwe ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, która nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Warto w tym miejscu przytoczyć uchwałę (7) Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93 (OSNCP 1994, nr 2, poz. 27), w której Sąd Najwyższy przyjął, że nabycie przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków nie może być podstawą wpisu do księgi wieczystej, jeżeli grunty te dnia 5 grudnia 1990 r. stanowiły współwłasność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i innych osób. Uchwała ta wprawdzie bezpośrednio odnosi się do uwłaszczenia dokonywanego w oparciu o ustawę z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), która weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r., ale wyrażona w tej uchwale zasada ma w pełni zastosowanie również do analogicznej sytuacji, jaką tworzy przedmiotowy stan faktyczny. Podobne stanowisko zajmował również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 września 2000 r., sygn. akt I SA 1398/99 stwierdził, że użytkowanie wieczyste może być ustanowione wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa bądź gminy, co wynika z art. 232 kodeksu cywilnego i nie jest do przyjęcia, aby na gruncie, będącym niepodzielną współwłasnością gminy i osób fizycznych, mogło zostać ustanowione użytkowanie wieczyste. Skarb Państwa wprawdzie w dacie wydania decyzji Wojewody [...] legitymował się prawem własności zabudowanego gruntu położonego w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonego w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...] ha, który stanowi część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] oraz związane z nim prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie niemniej jednak na skutek decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podstawa jego prawa odpadła. W niniejszej sprawie ujawnione, na skutek decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi okoliczności, wskazują, że Skarbowi Państwa na dzień [...] stycznia 2005 r. nie przysługiwał tytuł własności do całej nieruchomości - majątku [...], gmina [...]. Jak już wskazano na wstępie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Organ jest zobowiązany ustalić czy postępowanie to było dotknięte jedną z wad wymiennych w art. 156 § 1 kpa. O rażącym naruszeniu prawa decydują z kolei trzy przesłanki oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Wady te muszą tkwić w samej decyzji. Wobec tego organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego w nim materiału dowodowego w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się bowiem tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu organ błędnie uznał, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa o charakterze oczywistym. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazuje, że część nieruchomości nie podlegała pod działanie dekretu o reformie rolnej a zatem organ winien rozważyć czy możliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który nie stanowił własności Skarbu Państwa w dacie wejścia w życie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego stanowiącej podstawę nabycia prawa przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględniając powyższą ocenę prawną Sądu, winien uwzględnić decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która wbrew stanowisku organu wywołuje skutek ex tunc a nie ex nunc (na przyszłość). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a ppsa oraz art. 200 ppsa stanowiącego podstawę orzeczenia o kosztach postępowania, orzekł jak w sentencji wyroku.